現(xiàn)行輸配電價(jià)改革與市場(chǎng)化貌合神離

發(fā)布時(shí)間:2016-12-28   來(lái)源:中國(guó)能源報(bào)

  近兩年來(lái),輸配電價(jià)改革不斷提速,成為新一輪電改的亮點(diǎn)。針對(duì)輸配電價(jià)改革的普遍觀點(diǎn)大致有兩個(gè),一是改變電網(wǎng)企業(yè)傳統(tǒng)盈利模式;二是理順電價(jià)傳遞通道。相對(duì)于傳統(tǒng)體制,這兩點(diǎn)確實(shí)是重要變化和巨大進(jìn)步。與此同時(shí),當(dāng)下仍鮮有針對(duì)既定輸配電價(jià)政策對(duì)電力市場(chǎng)化進(jìn)程影響的關(guān)注。“9號(hào)文”提出要進(jìn)一步研究電網(wǎng)體制改革,實(shí)際上現(xiàn)行輸配電價(jià)政策可以看作是電網(wǎng)體制改革的開(kāi)端。那么與此緊密相關(guān)的問(wèn)題是,市場(chǎng)化改革需要輸配電價(jià)成為什么樣,發(fā)揮什么作用;現(xiàn)行輸配電價(jià)政策的性質(zhì)又是什么,是否契合市場(chǎng)化進(jìn)程?本文簡(jiǎn)要分析這兩方面的問(wèn)題,并對(duì)與輸配電價(jià)緊密相關(guān)的大用戶電價(jià)這一現(xiàn)實(shí)政策調(diào)整問(wèn)題做出剖析,以期拋磚引玉。

   1、輸配電價(jià)與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)

  輸配電價(jià)并非天然地與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)結(jié)合在一起,那么電力市場(chǎng)化需要什么樣的輸配電價(jià)?直到上世紀(jì)80年代,電力行業(yè)仍是傳統(tǒng)自然壟斷規(guī)制理論未能完全攻克的最后一個(gè)領(lǐng)域。70年代末出現(xiàn)、80年代初成型并在90年代初成熟的電力現(xiàn)貨定價(jià)理論,奠定了最優(yōu)輸電定價(jià)的理論基礎(chǔ),并引領(lǐng)了世界范圍內(nèi)的電力市場(chǎng)自由化改革浪潮。理論與實(shí)踐均表明,電網(wǎng)環(huán)節(jié)的定價(jià)改革并不是傳統(tǒng)自然壟斷規(guī)制理論的簡(jiǎn)單應(yīng)用,而是與電力市場(chǎng)化改革緊密相關(guān)。

  在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境中,電網(wǎng)定價(jià)的目標(biāo)是電網(wǎng)資源有效配置。縱觀世界各國(guó)成熟電力市場(chǎng),電網(wǎng)企業(yè)在電力市場(chǎng)中可能會(huì)承擔(dān)各種各樣的服務(wù),除了基本的投資維護(hù),還包括各類(lèi)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)(如系統(tǒng)平衡、頻率和電壓穩(wěn)定、輸電安全、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和調(diào)度、合同執(zhí)行等),以及與市場(chǎng)交易緊密相關(guān)的服務(wù)。各類(lèi)服務(wù)都有相應(yīng)成本,成本之間既有獨(dú)立成本也有共同成本;加之電網(wǎng)典型的高沉沒(méi)成本特征,使得電網(wǎng)環(huán)節(jié)的價(jià)格非常復(fù)雜。但這背后有清晰的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ),即電網(wǎng)價(jià)格要引導(dǎo)電網(wǎng)資源的有效使用和有效投資。在競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)中,電網(wǎng)的有效使用需要輸電服務(wù)按邊際成本定價(jià),同時(shí)固定成本回收也要保證電網(wǎng)收支平衡,并能提供有效投資激勵(lì)。理論上,不同的定價(jià)策略,線性和非線性定價(jià)均可實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo),但由于所需條件不同,現(xiàn)實(shí)中往往要做一些會(huì)損失效率的權(quán)衡。

  之所以強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)服務(wù)定價(jià),是因?yàn)樗请娏r(jià)格的組成部分,沒(méi)有輸電服務(wù)的合理定價(jià)自然也不會(huì)有準(zhǔn)確的最終電價(jià)。拋開(kāi)電能的輸送而談電力商品,往往會(huì)產(chǎn)生一些誤解,比如雙邊和集中交易模式之爭(zhēng)。談雙邊交易須同時(shí)談發(fā)電和輸電權(quán)兩種服務(wù)的供求關(guān)系,在輸電容量確定且無(wú)限供給的隱含假設(shè)下單純談電力供求曲線,會(huì)帶來(lái)偏頗的結(jié)論。在理想條件下,兩種模式下的競(jìng)爭(zhēng)力量會(huì)產(chǎn)生相同的均衡電價(jià),其差異僅在于因交易成本而導(dǎo)致的價(jià)格發(fā)現(xiàn)效率不同,從而使兩種模式適用于不同特點(diǎn)(如長(zhǎng)、短期)的交易。這里最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是,電力必須依托電網(wǎng)才能成為現(xiàn)實(shí)商品,從這種意義上講,相對(duì)于發(fā)電,輸電才是分析電力商品的關(guān)鍵。

  作為電價(jià)組成部分的輸配電價(jià),其改革政策設(shè)計(jì)會(huì)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)化進(jìn)程產(chǎn)生關(guān)鍵性影響,因此,我們對(duì)輸配電價(jià)改革的期望不應(yīng)停留在對(duì)傳統(tǒng)體制的適應(yīng)和調(diào)整上。電網(wǎng)體制改革政策仍在研究之中,需要我們更加深刻理解當(dāng)下輸配電價(jià)政策對(duì)下一步電力市場(chǎng)化改革的可能影響,這恰是能源體制革命的要求。

   2、現(xiàn)行輸配電價(jià)政策的性質(zhì)

  現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是否與市場(chǎng)化方向相適應(yīng)?目前來(lái)看,似乎很難得到肯定結(jié)論,二者之間反而有貌合神離之嫌。

  正在逐步推行的輸配電價(jià)仍是基于普通商品規(guī)制定價(jià)理論的寬泛概念。由于此輪改革尚缺乏清晰的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)藍(lán)圖,使所謂的輸配電價(jià)成為一種混同多種電網(wǎng)服務(wù)的“打包電價(jià)”(經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的混同均衡,由于能夠分別定價(jià)的服務(wù)取決于未定的市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì),因此還不宜使用捆綁定價(jià)的概念),即將電網(wǎng)企業(yè)看作“黑箱”,一頭進(jìn)去發(fā)電量,另一頭出來(lái)輸配電量,中間所需的除發(fā)電之外的各類(lèi)系統(tǒng)服務(wù)都被包括在了輸配之中。

  當(dāng)然,這種設(shè)計(jì)具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和一定必然性。傳統(tǒng)體制下從電廠到用戶的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制由于缺乏清晰的財(cái)務(wù)分離而不暢,從而使價(jià)格聯(lián)動(dòng)等價(jià)格調(diào)整面臨障礙。因此,直觀方案便是為電網(wǎng)企業(yè)制定獨(dú)立電價(jià)。這也受到了普遍認(rèn)可的“過(guò)路費(fèi)”論點(diǎn)的支撐,即電網(wǎng)企業(yè)提供過(guò)網(wǎng)服務(wù),從而只能收取類(lèi)似于過(guò)路費(fèi)的“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。另外,此輪改革面臨著宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力和行業(yè)供求形勢(shì)巨變,獨(dú)立輸配電價(jià)政策一定程度上被寄予了降電價(jià)保增長(zhǎng)的期望。

  但現(xiàn)行輸配電價(jià)政策及其支撐論點(diǎn)難以回避自身的片面性和局限性。傳統(tǒng)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢并不意味著實(shí)行財(cái)務(wù)分離就是解決之道。一方面,無(wú)論是計(jì)劃體制還是市場(chǎng)體制,基本的財(cái)務(wù)清晰都是必要條件;另一方面,缺乏縱向結(jié)構(gòu)調(diào)整支撐的財(cái)務(wù)分離,效率往往是最低的。電網(wǎng)服務(wù)本身就是決定電力商品價(jià)值的關(guān)鍵因素之一,電力商品屬性能否還原根本上取決于電網(wǎng)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì),這與“過(guò)路費(fèi)”之間有天壤之別,形象地說(shuō)“過(guò)網(wǎng)”是一個(gè)高度復(fù)雜且具有高附加值(安全可靠)的服務(wù),而“過(guò)路”顯然并非如此。更重要的是,電力行業(yè)發(fā)展的新動(dòng)能必須依托體制革命才能實(shí)現(xiàn),短暫緩解難以適應(yīng)來(lái)自能源轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和氣候變化等多方面提出的變革要求。

  我們從縱向和橫向兩個(gè)角度來(lái)分析輸配電價(jià)的“打包定價(jià)”特征??偟貋?lái)看,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策混同了電網(wǎng)企業(yè)作為電網(wǎng)資產(chǎn)所有者、電力系統(tǒng)和電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)者,以及電力交易參與者等三個(gè)主要功能。

  首先,縱向上其實(shí)主要看電力交易參與者這一功能?,F(xiàn)行輸配電價(jià)政策名義規(guī)定,只有與輸配電服務(wù)直接相關(guān)的資產(chǎn)和成本才能計(jì)入輸配成本,但這是以傳統(tǒng)縱向組織結(jié)構(gòu)為政策前提,隱含地用“輸配電服務(wù)”替換了“輸配售電服務(wù)”?,F(xiàn)行輸配電政策在沒(méi)有縱向組織結(jié)構(gòu)重組的前提下,采取了基本的財(cái)務(wù)分離,并隱含地將“輸配售成本”替換為“輸配成本”,并以此為基礎(chǔ)核定輸配電價(jià)。盡管售電相對(duì)而言屬于輕資產(chǎn)業(yè)務(wù),但其與自然壟斷環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)性分離對(duì)電力市場(chǎng)的意義卻是基礎(chǔ)性和決定性的。實(shí)際上,雖然現(xiàn)行輸配電價(jià)政策賴以成型的財(cái)務(wù)分離能夠從傳統(tǒng)的終端電價(jià)中分離出獨(dú)立輸配電價(jià),但卻無(wú)法為確定合理終端電價(jià)而將輸配成本和售電成本分離。從這個(gè)意義上講,目前執(zhí)行的財(cái)務(wù)分離并不徹底,從而導(dǎo)致現(xiàn)行輸配電價(jià)政策在基礎(chǔ)定價(jià)依據(jù)上缺乏充足的穩(wěn)健性。

  如果市場(chǎng)化改革方向不變,那么網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)與售電環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)分離必不可免。從這個(gè)意義上講,電網(wǎng)企業(yè)成立獨(dú)立售電公司恰恰是值得肯定的。只是現(xiàn)行輸配電價(jià)政策實(shí)質(zhì)上扭曲了實(shí)現(xiàn)這種結(jié)構(gòu)分離的路徑。輸配電價(jià)本應(yīng)在電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)中進(jìn)行財(cái)務(wù)分離,但現(xiàn)行政策卻使電網(wǎng)企業(yè)能夠在推高輸配成本的同時(shí),通過(guò)成立新售電公司實(shí)現(xiàn)增量分離,即選擇對(duì)其而言收益最大化的應(yīng)對(duì)策略。換言之,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策事實(shí)上賦予了電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)對(duì)改革的明顯后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

  其次,其他兩個(gè)功能則可從橫向角度分析。電力交易必須依托電網(wǎng)。作為資產(chǎn)所有者,電網(wǎng)企業(yè)投建電網(wǎng)必須獲得回報(bào)。然而由于電網(wǎng)投資不可分性及由此導(dǎo)致的高沉沒(méi)成本和強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性,電網(wǎng)服務(wù)的邊際定價(jià)并不足以回收全部成本,因此補(bǔ)充性定價(jià)就成為必要,而且這一定價(jià)只能通過(guò)政府規(guī)制定價(jià)實(shí)現(xiàn)。這里的邏輯是,補(bǔ)充性價(jià)格是政府用來(lái)輔助市場(chǎng)機(jī)制回收電網(wǎng)固定成本的,但不能扭曲電力市場(chǎng)效率。這種補(bǔ)充性規(guī)制定價(jià)既可表現(xiàn)為單一線性價(jià)格下的加價(jià),也可表現(xiàn)為二部制及菜單,但最終目標(biāo)是提升市場(chǎng)效率。

  遺憾的是,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策顯然不是基于電力市場(chǎng)的電網(wǎng)服務(wù)定價(jià)理念,而是嫁接了普通自然壟斷行業(yè)的成本加成理念?,F(xiàn)行輸配電價(jià)政策的定價(jià)是以傳統(tǒng)體制下電網(wǎng)企業(yè)定位為出發(fā)點(diǎn),將系統(tǒng)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)功能包括在了所有者功能之中,完全忽略了體制變化對(duì)電網(wǎng)企業(yè)功能和定位的可能影響,及由此導(dǎo)致的定價(jià)依據(jù)的變化?,F(xiàn)行政策本質(zhì)上并未體現(xiàn)電力行業(yè)和電力商品的特殊性。有意思的是,反觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn),電力市場(chǎng)化浪潮的開(kāi)始恰恰意味著對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制政策的摒棄,轉(zhuǎn)而以市場(chǎng)機(jī)制或激勵(lì)性規(guī)制替代。

  實(shí)際上,電力系統(tǒng)和電力市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)者功能恰恰是電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容。簡(jiǎn)單而言,輸配電價(jià)政策與市場(chǎng)模式緊密相關(guān),比如依據(jù)市場(chǎng)模式不同,作為電網(wǎng)使用主要可變成本的網(wǎng)損和阻塞既可以在電能價(jià)格中回收,也可以在輸電價(jià)格中分?jǐn)偦厥?;同時(shí)不同市場(chǎng)模式下的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的功能邊界也不同,具備不同功能范圍的企業(yè)對(duì)成本回收的要求自然不同。現(xiàn)行輸配電價(jià)客觀上缺乏市場(chǎng)模式選擇的支撐,實(shí)際是在按系統(tǒng)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)功能的最大可能性邊界設(shè)計(jì),是一種最大化“打包定價(jià)”。在這種特征下,不可能避免地,成本加成規(guī)制會(huì)激勵(lì)企業(yè)過(guò)度使用高成本策略,而且極容易隱瞞真實(shí)成本信息,這既提高了政府規(guī)制的難度,也構(gòu)成了推進(jìn)電力市場(chǎng)化實(shí)質(zhì)進(jìn)程的阻礙。

  總之,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策與電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)遠(yuǎn)未有效銜接,很難稱之為電力市場(chǎng)化改革的一部分,最多是在完成自2002年以來(lái)應(yīng)該但一直未完成的基本財(cái)務(wù)分離。正是因?yàn)槿狈M織結(jié)構(gòu)重組、市場(chǎng)模式選擇和機(jī)制設(shè)計(jì)規(guī)則的支撐,再加上先天不足的監(jiān)管體制與監(jiān)管能力,注定了輸配電價(jià)政策從一開(kāi)始就難以定位于促進(jìn)電力市場(chǎng)化進(jìn)程,而只能著眼于如何確定出一個(gè)電力價(jià)格傳導(dǎo)環(huán)節(jié)的中間價(jià)格,這恰是輸配電價(jià)作為“打包定價(jià)”特征的基本邏輯。

  3、現(xiàn)行輸配電價(jià)政策對(duì)市場(chǎng)化的潛在影響

  現(xiàn)行輸配電價(jià)政策問(wèn)題的根源并非來(lái)自于價(jià)格決策部門(mén),價(jià)格決策部門(mén)只是既定電力改革思路的執(zhí)行者之一。根本上,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是服務(wù)于“9號(hào)文”確定的簡(jiǎn)單利益再調(diào)整的改革思路,根本問(wèn)題還出在改革方向和改革路徑的選擇上。因此,輸配電價(jià)政策的缺陷反映的是整個(gè)電改的問(wèn)題。由于缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)和對(duì)各主要改革政策的綜合權(quán)衡、協(xié)調(diào),輸配電價(jià)、市場(chǎng)交易、交易機(jī)構(gòu)、售電側(cè)等改革實(shí)際上都是在各自為戰(zhàn),其結(jié)果是隨著時(shí)間推移,各項(xiàng)改革均暴露出越來(lái)越多需要系統(tǒng)推進(jìn)才能解決的問(wèn)題,在某些領(lǐng)域,“退”和“進(jìn)”甚至又重新成為討論的焦點(diǎn),這不能不引起重視。

  對(duì)輸配電價(jià)政策而言,除肯定其在電網(wǎng)環(huán)節(jié)財(cái)務(wù)監(jiān)審方面的進(jìn)步外,更應(yīng)該重視定價(jià)政策效果發(fā)揮所面臨的困難,以及對(duì)電力市場(chǎng)化進(jìn)程的各類(lèi)潛在影響,主要從三個(gè)方面考慮。

  第一,保持傳統(tǒng)電網(wǎng)投資激勵(lì),政策推進(jìn)面臨較大難度?,F(xiàn)行輸配電價(jià)政策在成本監(jiān)審中主要針對(duì)非相關(guān)業(yè)務(wù)成本的剔除,卻無(wú)法有效控制對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的投資激勵(lì),盡管也引入了一定的激勵(lì)性設(shè)計(jì),但這些局部的邊際改進(jìn)不足以構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響,從而改變成本加成的性質(zhì)。比如,企業(yè)內(nèi)部的成本轉(zhuǎn)移,如日常運(yùn)營(yíng)成本向工程成本轉(zhuǎn)移等,很難被有效監(jiān)測(cè)和控制,特別是很多成本轉(zhuǎn)移是間接性而非直接性時(shí),問(wèn)題尤甚,而這些應(yīng)對(duì)策略會(huì)抵消有限的激勵(lì)性設(shè)計(jì)的作用,甚至還會(huì)出現(xiàn)過(guò)度轉(zhuǎn)移。換言之,可以剔除不相關(guān)成本但無(wú)法控制相關(guān)成本,是現(xiàn)行成本加成規(guī)制政策的尷尬。與之對(duì)應(yīng)的激勵(lì)性監(jiān)管無(wú)疑是真正約束電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)激勵(lì)的正確選擇,但在短期內(nèi),這涉及到深層次的國(guó)資國(guó)企體制改革,尚難協(xié)調(diào)。因此結(jié)果很可能是,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策將很難有效控制輸配成本增加和輸配電價(jià)升高的趨勢(shì),而這可能導(dǎo)致政策本身的擱淺。

  第二,縮小競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)設(shè)計(jì)的可選集合,制約改革路徑選擇。由于獨(dú)立輸配電價(jià)政策進(jìn)展相對(duì)較快,接下來(lái)的電力市場(chǎng)交易模式的選擇必須要以此為前提確定可行方案。但路徑鎖定下的市場(chǎng)模式是否最優(yōu)卻是疑問(wèn),而且一些可能方案也會(huì)因路徑鎖定而降低可行性。比如,由于現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是一種全成本分?jǐn)?,即“打包定價(jià)”,并未區(qū)分可變成本和固定成本,這天然地與基于節(jié)點(diǎn)邊際定價(jià)的市場(chǎng)模式存在沖突。因?yàn)樵诠?jié)點(diǎn)邊際定價(jià)市場(chǎng)中,系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的主要成本項(xiàng)會(huì)全部或部分地體現(xiàn)在節(jié)點(diǎn)電價(jià)中。除非允許用戶承擔(dān)雙重負(fù)擔(dān),否則兩種設(shè)計(jì)無(wú)法共存。此外,粗略地講,目前特征的輸配電價(jià)是適于并依托雙邊交易的市場(chǎng)模式,然而該模式又依賴于其物理運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)從集中調(diào)度向自調(diào)度的轉(zhuǎn)變。但這種變化的可能性和可行性都值得深究,至少是不確定性和風(fēng)險(xiǎn)太大。所以,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策與市場(chǎng)化改革路徑,甚至與傳統(tǒng)的電力系統(tǒng)特征很難互洽。

  第三,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化需要,維持電力整體利益格局。不可否認(rèn),此輪改革方案受?chē)?guó)民經(jīng)濟(jì)和電力行業(yè)形勢(shì)變化的影響巨大,在這種背景下,輸配電價(jià)政策的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)降成本的宏觀政策目標(biāo)。而傳統(tǒng)體制下,阻礙電價(jià)傳導(dǎo)的突出問(wèn)題是沒(méi)有獨(dú)立的輸配電價(jià)。上述背景與問(wèn)題的結(jié)合,客觀上使輸配電價(jià)政策構(gòu)成一種利益交換:一方面,在現(xiàn)有規(guī)制體制和規(guī)制能力下,電網(wǎng)企業(yè)的核心利益難以被實(shí)質(zhì)觸及,因此,形成一個(gè)“獨(dú)立”的輸配電價(jià)進(jìn)而理順傳統(tǒng)體制下的電價(jià)傳遞通道,似乎是一個(gè)具有“帕累托改進(jìn)”性質(zhì)的方案;另一方面,從某種意義上講,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是在為電網(wǎng)的傳統(tǒng)投資模式提供一種“保險(xiǎn)”,以剔除非相關(guān)成本來(lái)保全其核心利益和傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)。但問(wèn)題在于,長(zhǎng)期的利益格局調(diào)整難題將隨宏觀經(jīng)濟(jì)和電力行業(yè)形勢(shì)變化而更加凸顯。

  當(dāng)然,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策的特征也是與現(xiàn)有電力監(jiān)管體制相適應(yīng)的,單純依靠電價(jià)主管部門(mén)很難從電力市場(chǎng)化角度來(lái)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)輸配電價(jià)改革。也正是從這個(gè)意義上講,綜合性、專業(yè)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)推進(jìn)輸配電價(jià)改革不可缺少,或許未來(lái)大能源部的設(shè)立以及電力市場(chǎng)改革委員會(huì)能夠從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上給予電力體制改革以更大推力和實(shí)質(zhì)支持。

  4、不能不談基本電費(fèi)

  談?shì)斉潆妰r(jià)還不能不談大用戶電價(jià)改革。為什么要把一個(gè)中間電價(jià)和一個(gè)終端電價(jià)放在一起談?原因有二:一來(lái)現(xiàn)行輸配電價(jià)政策的定價(jià)依據(jù)已與大用戶二部制電價(jià)中的基本電費(fèi)的定價(jià)依據(jù)出現(xiàn)沖突;二來(lái)這是“降電價(jià)”的客觀要求,尤其是通過(guò)改革不合理定價(jià)政策來(lái)降低電價(jià),更應(yīng)該大力支持。根據(jù)政策,基本電費(fèi)既可以按容量確定,又可以按最大需量確定,這實(shí)際上反映出最初政策出臺(tái)時(shí)的糾結(jié)考慮:既要回收成本、引導(dǎo)投資,又要促進(jìn)有效利用。將這兩個(gè)功能放在一起用同一種價(jià)格回收,是否合理?

  首先來(lái)看成本回收?;倦娰M(fèi)涉及的是接入設(shè)施的成本回收,類(lèi)似于一種“淺度輸配成本”中的接入部分,據(jù)此形成的價(jià)格構(gòu)成了接入共用網(wǎng)絡(luò)的接入費(fèi)。在現(xiàn)行輸配電價(jià)政策下,接入部分如果由電網(wǎng)投資,那么會(huì)被計(jì)入專項(xiàng)服務(wù)成本,從而核入輸配電價(jià);而如果由用戶投資并交由電網(wǎng)運(yùn)營(yíng),除非電網(wǎng)投入在接入設(shè)施的運(yùn)維成本未被計(jì)算電網(wǎng)成本,否則讓基本電費(fèi)再承擔(dān)所謂成本回收就缺乏依據(jù)。當(dāng)然,大用戶接入往往需要共用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行配套升級(jí)改造,不過(guò)這部分投資會(huì)進(jìn)入電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)成本。因此,輸配電價(jià)政策的出臺(tái)實(shí)際上已經(jīng)消除了基本電費(fèi)在成本回收方面的依據(jù)。

  其次來(lái)看引導(dǎo)有效使用,這本質(zhì)上涉及到系統(tǒng)服務(wù)定價(jià)。系統(tǒng)服務(wù)不是僅由接入設(shè)施提供,而是由系統(tǒng)中所有資源共同提供。調(diào)度依靠電網(wǎng)資產(chǎn)提供這種系統(tǒng)服務(wù),保證用戶時(shí)刻享受到可靠發(fā)供電服務(wù),由此產(chǎn)生的成本包括在輸配成本里,這恰是“打包定價(jià)”的基本特征。反之,如果允許電網(wǎng)企業(yè)在收取輸配電價(jià)的同時(shí),還能因提供“額外”服務(wù)而收益,那么可以判定,現(xiàn)行輸配電價(jià)政策本身出了問(wèn)題。在輸配電價(jià)改革之后,用電行為將受發(fā)電價(jià)格和輸配電價(jià)引導(dǎo)。此時(shí)再以引導(dǎo)用戶合理用電作為依據(jù),執(zhí)行額外的基本電費(fèi)政策,顯然難以令人信服。

  因此,在現(xiàn)行輸配電價(jià)政策不斷推廣條件下,大用戶繼續(xù)繳納基本電費(fèi),實(shí)際上是在承擔(dān)一種“第二輸配電價(jià)”,這構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的額外負(fù)擔(dān)。所以,大用戶對(duì)改革基本電費(fèi)的訴求也是合理的。

  可以看出,在現(xiàn)行輸配電價(jià)政策下,取消基本電費(fèi)具有充分依據(jù)。不過(guò),《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法(試行)》(征求意見(jiàn)稿)仍提出:“目錄銷(xiāo)售電價(jià)中執(zhí)行兩部制電價(jià)的用戶應(yīng)當(dāng)執(zhí)行兩部制輸配電價(jià)”,這實(shí)際上是在維持大用戶二部制電價(jià),或者說(shuō),仍是將基本電費(fèi)作為二部制輸配電價(jià)的固定電價(jià)部分(此處值得玩味,但不展開(kāi))。這一規(guī)定顯然是不合理的。

  不過(guò),對(duì)這一規(guī)定仍有許多支持觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為,維持大用戶二部制電價(jià)是為了“公平”。此類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為,取消基本電費(fèi)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)不公平,因?yàn)椴还苡脩羰欠袷褂?,設(shè)備和電網(wǎng)都在提供服務(wù)。分析至此,不妨先剖析一下二部制定價(jià)。這一觀點(diǎn)看似合理,因?yàn)槠淇隙硕恐七@一“形式”的必要性,但卻以此回避了定價(jià)依據(jù)及由此決定的定價(jià)水平是否合理的核心問(wèn)題。實(shí)際上,極少有二部制是為了促進(jìn)公平,如果存在公平的效果,那只可能存在兩種情況:其一是以促進(jìn)效率為前提;其二是政府刻意為之,此時(shí)往往伴隨效率的極大損失。二部制定價(jià)的基本原則是固定成本回收不能扭曲整體定價(jià)效率。具體到大用戶電價(jià)來(lái)說(shuō),基本電費(fèi)的收取不能影響用戶基于電能價(jià)格和輸配電價(jià)而做出的用電決策。但現(xiàn)實(shí)情況卻表明,現(xiàn)行基本電費(fèi)已經(jīng)在扭曲用電決策。

  總之,如果現(xiàn)行輸配電價(jià)要繼續(xù)推廣,那么基本電費(fèi)就應(yīng)該取消。不過(guò),考慮到取消基本電費(fèi)必然面臨種種阻力,或許一些折中方案會(huì)更具可行性,好在可選的方案還有若干。一種可行辦法是仍保留基本電費(fèi),但要基于容量定價(jià)的考慮,測(cè)算相關(guān)接入設(shè)施初始投資及全生命周期內(nèi)的維護(hù)投資,同時(shí)將電網(wǎng)自建與用戶投建之間實(shí)施對(duì)標(biāo)??梢灶A(yù)見(jiàn),以此核算的水平必然會(huì)比現(xiàn)有價(jià)格大幅下降。當(dāng)然,即使如此也仍會(huì)存在大用戶之間的交叉補(bǔ)貼,但就整體降低的基本電費(fèi)而言,這對(duì)所有大用戶都是有利的。

  引入二部制菜單電價(jià)也不失為一種可行方式。設(shè)計(jì)合理的菜單,不但能提升定價(jià)效率(二級(jí)差別定價(jià)),而且能消除單一二部制下的交易壁壘,這恰恰能應(yīng)對(duì)很多大用戶的現(xiàn)實(shí)困境。那種天然地認(rèn)為菜單制就是執(zhí)行高容量電價(jià)加低電量電價(jià)與低容量電價(jià)加高電量電價(jià)的組合的觀點(diǎn),過(guò)于片面而且比較基準(zhǔn)也不對(duì),這只能表明菜單設(shè)計(jì)不合理。

  三部制同樣有可能??紤]到大用戶負(fù)荷對(duì)系統(tǒng)影響較大,在降低基本電費(fèi)水平的條件下,還可加入引導(dǎo)有效利用的定價(jià)部分,從而使定價(jià)結(jié)構(gòu)變?yōu)椋海ǖ停┤萘侩妰r(jià)、最大需量電價(jià)和電量電價(jià)。最大需量定價(jià)的著眼點(diǎn)不是接入設(shè)施的使用,而是對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的貢獻(xiàn)或影響;重點(diǎn)也不在技術(shù)意義的同時(shí)率,而是在不同系統(tǒng)狀態(tài)下的貢獻(xiàn)差異,其實(shí)就是半個(gè)多世紀(jì)前由經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“Coincident Peak Demand Charge”,即分時(shí)最大需量定價(jià)。

  總之,針對(duì)大用戶二部制電價(jià)的可行改革,要著眼于定價(jià)結(jié)構(gòu)和定價(jià)水平上,而不是既有政策的修修補(bǔ)補(bǔ),只要方向是對(duì)的,進(jìn)度快慢可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件靈活調(diào)整,但切忌以計(jì)劃思維去理解價(jià)格。

  最后,筆者想表達(dá)的是,為了不忘電改初心,需要我們以市場(chǎng)化為標(biāo)尺,以還原電力商品屬性為基準(zhǔn),去理解每一項(xiàng)改革政策。唯此,電改各方才能最大限度地達(dá)成共識(shí),而不會(huì)落于各自為戰(zhàn),彼此掣肘的“囚徒困境”局面。

 ?。ㄗ髡呦抵袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)研究中心副主任)

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