我國(guó)輸配電價(jià)改革以成本監(jiān)審辦法和定價(jià)辦法為基本依據(jù)，體現(xiàn)了從行政定價(jià)到管制定價(jià)的市場(chǎng)化改革精神。但是，由于我們對(duì)這種改革缺乏自覺(jué)和清醒的認(rèn)識(shí)，實(shí)際工作中，在管制定價(jià)中又經(jīng)常摻雜了行政定價(jià)的成分。
今年1月，國(guó)家發(fā)展改革委開(kāi)始布置制定第二個(gè)監(jiān)管周期省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的工作，并發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展第二監(jiān)管周期電網(wǎng)輸配電定價(jià)成本監(jiān)審的通知》。在總結(jié)第一個(gè)監(jiān)管周期工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展改革委組織對(duì)2015年制定的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》和2016年制定的《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法(試行)》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2016〕2711號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《定價(jià)辦法》）兩個(gè)基本文件進(jìn)行修改完善。今年5月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了新修訂《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2019〕897號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《成本監(jiān)審辦法》），但新修訂的《定價(jià)辦法》卻遲遲沒(méi)有出臺(tái)。針對(duì)可能面臨的棘手問(wèn)題，筆者將做簡(jiǎn)單的分析和探討，希望對(duì)《定價(jià)辦法》修訂有所幫助。
目前省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法中需要解決的幾個(gè)主要問(wèn)題
定價(jià)辦法如何與當(dāng)前的降電價(jià)政策協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題
近年來(lái)，國(guó)家推行降電價(jià)政策與輸配電價(jià)定價(jià)有關(guān)，近兩年來(lái)，主要降低了一般工商業(yè)銷售電價(jià)和輸配電價(jià)。降電價(jià)政策如何體現(xiàn)在第二輪輸配電價(jià)核定中？有二種不同的選擇，第一種是把兩項(xiàng)政策完全分開(kāi)，像現(xiàn)在這樣同時(shí)執(zhí)行獨(dú)立輸配電價(jià)和降電價(jià)政策，這樣的話，定價(jià)辦法中可以不考慮降電價(jià)政策的影響；第二種是把降電價(jià)政策通過(guò)核減準(zhǔn)許收入實(shí)際上是核定準(zhǔn)許收益率的方式全部或部分融入到輸配電價(jià)定價(jià)辦法中，同時(shí)取消現(xiàn)行的降電價(jià)政策。如果降低一般工商業(yè)電價(jià)和輸配電價(jià)只是臨時(shí)性的政策，那么可按第一種思路處理；相反，如果當(dāng)前的降電價(jià)是國(guó)家長(zhǎng)期的政策選擇，那么應(yīng)該采用第二種思路。
兩種思路各有適用條件，操作起來(lái)也各有優(yōu)缺點(diǎn)，估計(jì)目前國(guó)家打算按第二種思路處理。假設(shè)按第二種思路處理，把當(dāng)前降電價(jià)政策融入到輸配電價(jià)定價(jià)辦法中，會(huì)出現(xiàn)許多新問(wèn)題；例如，第二輪降低一般工商業(yè)電價(jià)后，許多省電網(wǎng)公司出現(xiàn)虧損，這樣，準(zhǔn)許權(quán)益資本收益率就需要按負(fù)值確定。姑且不論這個(gè)結(jié)果會(huì)影響電網(wǎng)公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)源問(wèn)題，僅在定價(jià)辦法中如何表述就很困難，與其它政策法規(guī)如《電力法》中的有關(guān)條款也存在矛盾。
定價(jià)方法的問(wèn)題
目前我國(guó)輸配電價(jià)采用的“準(zhǔn)許成本加合理收益”定價(jià)方法其實(shí)不是定價(jià)方法，而是定價(jià)原則，真正的定價(jià)方法是投資回報(bào)率法。這種方法的核心是通過(guò)準(zhǔn)許投資回報(bào)率機(jī)制解決輸配電網(wǎng)建設(shè)的資金問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)外輸配電網(wǎng)是私人投資，經(jīng)常和主要面臨的是投資不足問(wèn)題，政府管制機(jī)構(gòu)和政策必須釋放明確的投資信號(hào)吸引投資，才能保證盡可能減少輸電堵塞,保證供電可靠性。為什么現(xiàn)行定價(jià)辦法在加權(quán)的準(zhǔn)許收益率計(jì)算中，把債務(wù)稱作資本，同時(shí)把債務(wù)的成本即貸款利率不納入準(zhǔn)許成本而作為收益率核算，也是為了給銀行間接投資釋放清晰的投資信號(hào)。
在目前我國(guó)電力工業(yè)管理體制下，電網(wǎng)企業(yè)都是國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)強(qiáng)調(diào)政治和社會(huì)目標(biāo)，而不僅是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，2018年國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》（國(guó)資委令第40號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《考核辦法》）中規(guī)定，對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核在突出效益效率的同時(shí)，突出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，實(shí)業(yè)主業(yè)，國(guó)際化經(jīng)營(yíng)，服務(wù)保障或社會(huì)責(zé)任和問(wèn)責(zé)機(jī)制”，后面五個(gè)“突出”實(shí)際上降低了效益效率考核的權(quán)重。
目前國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司都是中央企業(yè)，按照《考核辦法》，電網(wǎng)企業(yè)可以而且應(yīng)該不以獲得最大經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)而進(jìn)行投資，在這種情況下，這種基于投資回報(bào)率的定價(jià)方法及其機(jī)制就體現(xiàn)不出應(yīng)有的價(jià)值。實(shí)際上，這個(gè)定價(jià)方法也沒(méi)有真正執(zhí)行到位，比如政府批準(zhǔn)的準(zhǔn)許收益率僅在核價(jià)時(shí)用，實(shí)際的收益率與準(zhǔn)許收益率有什么差異？并沒(méi)有在執(zhí)行過(guò)程中評(píng)估和調(diào)整。
權(quán)益資本收益率的確定問(wèn)題
債務(wù)資本收益率水平參考同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率確定，相對(duì)容易操作，也有科學(xué)依據(jù)。但是，權(quán)益資本收益率定在什么水平卻相對(duì)復(fù)雜。
現(xiàn)行《定價(jià)辦法》首先把權(quán)益資本按形成原因分為政策性有效資產(chǎn)和非政策性有效資產(chǎn)；然后規(guī)定，政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按 1%核定; 非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按 10 年期國(guó)債平均收益率加不超過(guò) 4 個(gè)百分點(diǎn)核定；同時(shí)明確，首個(gè)監(jiān)管周期權(quán)益資本收益率可參考省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管周期前三年實(shí)際稅后凈資產(chǎn)收益率核定。
擬修訂出臺(tái)的辦法中提出按國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)確定的權(quán)益資本報(bào)酬率作為依據(jù)。現(xiàn)行《定價(jià)辦法》和擬修訂出臺(tái)的辦法對(duì)權(quán)益資本收益率的確定不僅在基本原則上不明確、甚至有錯(cuò)誤，而且很難操作。首先，權(quán)益資本收益率確定的依據(jù)是什么？當(dāng)然應(yīng)該是電網(wǎng)建設(shè)的實(shí)際需要。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明：如果電網(wǎng)堵塞嚴(yán)重，供電可靠性低和線路損耗大等，說(shuō)明電網(wǎng)投資不足，就應(yīng)該提高權(quán)益資本收益率，吸引更多投資改善目前的投資不足狀態(tài)；反之亦然。目前我國(guó)定價(jià)辦法中完全沒(méi)有明確權(quán)益資本收益率與電網(wǎng)生產(chǎn)能力狀態(tài)掛鉤這個(gè)原則，更沒(méi)有制定具體的規(guī)則。其次，如果按國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法中規(guī)定的收益率標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)益資本收益率，第一，在因果關(guān)系上講不通，國(guó)家對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的準(zhǔn)許收益率管制應(yīng)該在先，國(guó)資委的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核應(yīng)該在后；否則，合理收益管制在制度上就沒(méi)有保證。第二，國(guó)務(wù)院國(guó)資委僅對(duì)中央企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，而中央企業(yè)如國(guó)家電網(wǎng)公司的權(quán)益資本收益率只有分解到各省后，才能用于省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)制定，其中還要考慮區(qū)域電網(wǎng)和專項(xiàng)輸電工程因素，如果沒(méi)有具體規(guī)則，操作起來(lái)也很困難。
