中國的電力體制改革四十年：回顧與前瞻

　　新中國成立以來，特別是改革開放以來，人們認(rèn)識到電力是國民經(jīng)濟(jì)的先行官，因而堅(jiān)持適度超前發(fā)展的原則。從上個(gè)世紀(jì)八十年代電力極度短缺，到現(xiàn)在電力供應(yīng)平衡有余，將近四十年，我國電力發(fā)展速度驚人，電源、電網(wǎng)、用戶規(guī)模驚人，電力技術(shù)進(jìn)步和管理水平提升驚人。在這些驚人的發(fā)展和變化背后，改革起到了決定性推動作用。改革是主旋律，改革是沖鋒號，改革是行業(yè)人士的基本思維方式，也是電力行業(yè)取得巨大發(fā)展的根本動力。

　　本文簡單回顧過去四十年電力體制幾次大的改革情況，側(cè)重分析其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并立足于今天的實(shí)際，瞻望未來十至三十年左右，電力和能源行業(yè)組織的發(fā)展模式與前景。

　　1回顧：意義深遠(yuǎn)的三次電力體制改革

　　改革開放以前，我國電力從生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)较M(fèi)，和其它所有行業(yè)一樣，都是采用完全計(jì)劃的管理模式，發(fā)電、輸電、配電和用電整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，都在“全能”的政府部門的統(tǒng)一計(jì)劃管理下。這樣的管理體制和模式無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對電能的快速增長需求和人民群眾日益提高的用電服務(wù)要求，面臨著向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求。然而，“羅馬不是一天建成的”，從上個(gè)世紀(jì)八十年代中期開始，在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，電力行業(yè)先后進(jìn)行了三次大的改革。這三次改革，對這個(gè)行業(yè)，乃至整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響都極其深遠(yuǎn)。

　　電力行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)眾多壟斷行業(yè)中較早實(shí)施改革的行業(yè)之一。電力行業(yè)改革，目的有二，一是電力行業(yè)的發(fā)展需滿足經(jīng)濟(jì)和社會的需求，這就要解決電力投資來源問題;二是不斷提高從電力建設(shè)、生產(chǎn)到消費(fèi)的效率，提高效率最有效的手段是引入競爭機(jī)制。需求驅(qū)動實(shí)施了第一次圍繞投資體制的改革，效率驅(qū)動實(shí)施了第二次和第三次圍繞建設(shè)競爭性市場的改革。所以，從這個(gè)意義上講，過去四十年，電力體制改革實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是進(jìn)行了兩次，其中第二次和第三次本質(zhì)上是一次改革的兩個(gè)步驟。

　　第一次，投資體制改革。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對用電的需求猛增，電力需求與供應(yīng)能力的矛盾，即電源不足的矛盾、電網(wǎng)薄弱的矛盾，成為電力發(fā)展的主要矛盾，并嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中，電源不足是矛盾中更為主要、更為直接的方面，因此也更引起人們的關(guān)注。造成電源不足的主要因素，是電源投資不足。電源投資不足的主要原因是依靠財(cái)政投資，渠道單一、資金短缺。所以，電力行業(yè)的第一次大改革，就是電力投資體制改革，核心思想是引進(jìn)外國資本、鼓勵(lì)民間資本投資建設(shè)電源。這次改革比較成功地解決了電源投資資金來源問題，極大地促進(jìn)了電力特別是電源的發(fā)展。1978年，全國電力裝機(jī)只有5712萬千瓦，到2001年底，全國各類電力裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到33849萬千瓦，其規(guī)模已經(jīng)躋身世界第二。

　　第二次，廠網(wǎng)分離改革。1997年，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過多年的快速發(fā)展，進(jìn)入調(diào)整階段，特別是當(dāng)年又遇到亞洲金融風(fēng)暴。經(jīng)濟(jì)增速放緩，電力需求也一度回調(diào)，全國電源裝機(jī)和發(fā)電能力出現(xiàn)小幅的剩余。政府、學(xué)界，甚至行業(yè)內(nèi)，都認(rèn)為我國電源已經(jīng)較為充裕。在這樣的背景下，有關(guān)部委做出了三年停建電源的決策。同時(shí)，為了提高電力行業(yè)的效率，以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為指導(dǎo)，參照西方發(fā)達(dá)國家電力市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在國內(nèi)也開始試點(diǎn)建設(shè)競爭性電力市場。然而，真正觸發(fā)這次改革并決定改革方向的導(dǎo)火索，一般認(rèn)為是二灘水電站建成后存在的電力上網(wǎng)問題。此后，電力體制改革決策的速度明顯加快，在2002年，國務(wù)院出臺5號文件，明確按照“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”的原則，將原國家電力公司一分為七，成立國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和華能、大唐、國電、華電、中電投五家發(fā)電集團(tuán)。

　　本次改革措施甫一出臺，就遭遇到國民經(jīng)濟(jì)提速發(fā)展時(shí)期，電力需求猛增。原本略有盈余的電力供應(yīng)能力，很快變得十分緊張。從 2003年開始，一直到2010年，差不多七八年時(shí)間，電力供需基本上是處于嚴(yán)重緊缺的狀態(tài)。而在這些年里，無論是電源建設(shè)規(guī)模，還是電網(wǎng)建設(shè)規(guī)模，都處于過去幾十年來電力建設(shè)的頂峰。從2007年開始，電源年度投產(chǎn)規(guī)模均8000萬千瓦以上，至今依然高于這個(gè)水平。從2013年開始，中國電源裝機(jī)總規(guī)模超越美國，成為世界第一。與此相適應(yīng)，電網(wǎng)建設(shè)規(guī)模也逐年增加，也是從2013年開始，全國電網(wǎng)總投資規(guī)模超過電源總投資規(guī)模。而全國電網(wǎng)總規(guī)模早已在2011年超越美國，中國建成了世界第一大電網(wǎng)系統(tǒng)。

　　第三次，配售分開改革。2015年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(即9號文件)印發(fā)，開啟了第三次電力體制改革，當(dāng)年，六個(gè)配套文件也相繼出臺。這次改革是上一次改革的進(jìn)一步深化，核心思路是在電力生產(chǎn)、運(yùn)輸、交易、消費(fèi)產(chǎn)業(yè)鏈條上，對自然壟斷部分實(shí)行管制;對非自然壟斷部分予以放開，引入競爭機(jī)制?；緝?nèi)容是打破電網(wǎng)企業(yè)的售電專營權(quán)，向社會放開配售電業(yè)務(wù)，推進(jìn)建立相對獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的交易機(jī)構(gòu)，最終形成管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)。同時(shí)，在增量配電網(wǎng)領(lǐng)域，引入社會化資本投資。

　　售電業(yè)務(wù)受到資本青睞。截至2017年底，全國在電力交易中心公示的售電公司已有3300多家，其中，山東、廣東、北京的售電公司數(shù)量位居全國前三甲。

　　競爭性電力市場也進(jìn)展急速。成立了北京、廣州兩個(gè)全國性的電力交易中心，省級電力交易中心35家。市場化交易規(guī)模方面，2017年達(dá)到1.63萬億千瓦時(shí)，占全國全社會用電量的26%，比上一年增長45%。交易也逐漸從中長期合約交易為主，向著建立日前和現(xiàn)貨市場逐步推進(jìn)。

　　增量配電網(wǎng)改革積極推進(jìn)。到2017年9月30日，106家增量配電網(wǎng)試點(diǎn)中，共有57家確定了項(xiàng)目業(yè)主，占總數(shù)的54%，其中非電網(wǎng)企業(yè)參與的試點(diǎn)達(dá)到36家，占已確定業(yè)主項(xiàng)目的63%。當(dāng)年11月21日，又有89個(gè)項(xiàng)目作為第二批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)。11月30日，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》，要求試點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)地級以上城市全覆蓋，條件較好的地區(qū)可以多報(bào)。12月22日，全國發(fā)展改革會議明確2018年要以直接交易和增量配電市場化為重點(diǎn)深化改革。

　　2俯視：本次改革將形成的新格局

　　三次改革，雖然所處理的矛盾內(nèi)涵各有不同，但是基本的價(jià)值取向卻是一致的，即更加趨向運(yùn)用市場化的手段，解決發(fā)展中存在的問題。

　　經(jīng)過三次改革的洗禮，今天中國的電力行業(yè)，和昔日有了天壤之別。雖然目前第三次改革仍在進(jìn)行，正處于“破舊立新”的過程之中，但是如果我們認(rèn)真俯察現(xiàn)狀，基本上可以清晰地看出即將到來的新格局。

　　2.1 電力行業(yè)管理和運(yùn)行的總體格局

　　從宏觀管理角度看，國家主管部門是國家發(fā)展改革委及其所屬國家能源局;各省、直轄市和自治區(qū)的能源主管部門是發(fā)改委、經(jīng)信委和能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，其中發(fā)改委主要負(fù)責(zé)規(guī)劃，經(jīng)信委主要負(fù)責(zé)運(yùn)行，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管。這三家單位也是推動電力體制改革的主要部門。對于能源涉及到的環(huán)保問題，則依舊是國家環(huán)保部門及其垂直管理的環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督。土地、一次資源利用與規(guī)劃，其管理職能屬于國土規(guī)劃部門。價(jià)格，在國家層面是國家發(fā)改委，而各省也有物價(jià)局。

　　從微觀運(yùn)行角度看，電力行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈基本上形成兩頭競爭、中間管制的總體格局。上游發(fā)電側(cè)，由多個(gè)發(fā)電企業(yè)集團(tuán)形成一種寡頭競爭的發(fā)電市場;下游，數(shù)量眾多的售電公司參與電力市場交易，從發(fā)電企業(yè)購買電能，售賣給用戶，或者用戶自己直接從市場購買電能;同時(shí)，市場上涌現(xiàn)一批技術(shù)公司，為用戶和售電公司提供應(yīng)急搶修、日常維護(hù)等技術(shù)支持和增值服務(wù);中游，受到管制的輸(配)電企業(yè)，建設(shè)、運(yùn)營管理自然壟斷的輸配電網(wǎng)，按照政府主管部門核定的輸配電價(jià)收取輸配費(fèi)用。在這些配電企業(yè)中，既有輸配一體類型的，也有獨(dú)立的配電企業(yè)。在獨(dú)立的配電企業(yè)中，既有地方政府的國有企業(yè)，也有民營資本投資參股甚至控股的企業(yè)。另外，其它公用事業(yè)企業(yè)，如供水、供氣等企業(yè)也可能進(jìn)入電力市場而成為其中一類售電市場主體。

　　在電力市場中，還可能會出現(xiàn)這樣一類企業(yè)：它們沒有輸電網(wǎng)，沒有配電網(wǎng)，沒有發(fā)電機(jī)組，也沒有用戶。它們作為市場主體存在，主要依靠對電力運(yùn)行規(guī)律和市場特點(diǎn)的知識，通過買賣合約、交易發(fā)電權(quán)力、開展技術(shù)咨詢等手段賺取利潤。

　　2.2售電公司的生存和發(fā)展

　　資本總是在利益敏感的前方停留。電改9號文和六個(gè)配套文件頒布，吸引大批資本進(jìn)入售電市場。截至到2017年底，也就一年左右的時(shí)間，全國在各交易中心注冊的售電公司達(dá)到3300多家。資本看好售電業(yè)務(wù)，說明這里面確實(shí)有很大的機(jī)會。不過，有機(jī)會是一個(gè)方面，能不能抓住機(jī)會，售電公司能不能在激烈的競爭中生存和發(fā)展，則是另一個(gè)問題。有生存，必有死亡，這是基本的自然規(guī)律。要能夠長期生存，而規(guī)避死亡的風(fēng)險(xiǎn)，這樣的售電公司必須具備必要的前提條件。

　　從投資角度看，在未來電力市場中，總體上可能長期存在以下五種形態(tài)的售電公司：由電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)資或者控股的售電公司;由發(fā)電企業(yè)獨(dú)資或者控股的售電公司;由用戶獨(dú)資或者控股的售電公司;由社會資本獨(dú)資或者控股的售電公司;由其他社會公用企業(yè)(包括能源企業(yè))，如自來水、燃?xì)?、交通等企業(yè)集團(tuán)組建的獨(dú)資或者合資售電公司。這五類從事電能交易的售電公司，各具優(yōu)勢：

　　(1)電網(wǎng)主導(dǎo)的售電公司。此類售電公司具有一定的天然優(yōu)勢，其中最為突出的是：熟悉輸配電網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行特征和性能，擅長協(xié)調(diào)和整合網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維能力，享有輸供電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維人才隊(duì)伍的優(yōu)勢。

　　(2)發(fā)電主導(dǎo)的售電公司。掌握電源資源，熟悉電力業(yè)務(wù)，有一定的專業(yè)運(yùn)維隊(duì)伍和技術(shù)支持能力。

　　(3)用戶主導(dǎo)的售電公司。屬于這一類的有：大型物業(yè)公司或房地產(chǎn)企業(yè)、大容量高耗能企業(yè)、政府主導(dǎo)建設(shè)的工業(yè)園區(qū)等。其優(yōu)勢是：擁有用戶，了解用戶的需求。工業(yè)園區(qū)用戶優(yōu)質(zhì)，還可以在小區(qū)域內(nèi)整合資源，實(shí)現(xiàn)能源互聯(lián)，提高能源供應(yīng)的質(zhì)量、可靠性和使用效率，最大限度優(yōu)化能源資源。

　　既有電源、又有用戶、只是缺乏輸電網(wǎng)絡(luò)的售電公司，例如一些投資發(fā)電企業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)商，一些擁有電力業(yè)務(wù)板塊的綜合性集團(tuán)企業(yè)，兼具(2)、(3)兩類用戶的優(yōu)勢(前者如珠江電力，后者如華潤電力、國華電力，以及一些涉及能源的地方性投資集團(tuán))。

　　(4)社會資本控制的售電公司。相對于前面三種類型的售電企業(yè)，這類售電公司既不掌握電源，也沒有用戶。然而并不意味著它們沒有盈利的機(jī)會，關(guān)鍵是市場機(jī)制如何設(shè)計(jì)，它們能夠提供什么樣的服務(wù)，給用戶帶來什么樣的體驗(yàn)。這一類售電公司，可能在以下幾方面從事相關(guān)業(yè)務(wù)：第一，在市場上購買電力期貨鎖定電源，或通過期貨交易的方式鎖定負(fù)荷，將長短期市場優(yōu)化組合實(shí)現(xiàn)盈利;第二，提供其他市場主體無法提供的技術(shù)或者市場服務(wù)，例如：組建服務(wù)于市場主體的技術(shù)隊(duì)伍，為市場主體提供技術(shù)服務(wù)或者為用戶提供增值服務(wù);提供金融方面的服務(wù)(例如提供便捷的支付手段);為市場不確定性提供商業(yè)保險(xiǎn)等。第三，為用戶提供咨詢服務(wù)，例如為開發(fā)區(qū)類型用戶或者地區(qū)電網(wǎng)的能源綜合利用提供優(yōu)化，為多生產(chǎn)廠區(qū)用戶、能夠安排靈活生產(chǎn)的用戶提供經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面的咨詢服務(wù)等。當(dāng)然，這些設(shè)想只是一些可能性，能不能具體操作，還視市場發(fā)育情況和相關(guān)法律政策的具體規(guī)定。隨著市場的發(fā)展，將會有更多的商業(yè)機(jī)會被人們挖掘出來。

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