為應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，我國(guó)政府已經(jīng)在開(kāi)展碳交易試點(diǎn)。而碳交易試點(diǎn)的展開(kāi)，非常迫切地需要建立和完善碳交易管理體制。對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍針對(duì)我國(guó)碳交易管理體制建設(shè)目前面臨的困境，提出了以下建議。
完善碳交易管理體制建設(shè) 五大路徑并舉破困局
應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展已成為當(dāng)今世界的潮流。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，雖然暫時(shí)不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，但作為全球最大的二氧化碳排放國(guó)，已開(kāi)始受到越來(lái)越大的國(guó)際減排壓力。出于承擔(dān)國(guó)際責(zé)任和實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的考慮，我國(guó)政府已經(jīng)在開(kāi)展碳交易試點(diǎn)。而碳交易試點(diǎn)的展開(kāi)，非常迫切地需要建立和完善碳交易管理體制。
碳交易管理體制建設(shè)困境
我國(guó)碳交易管理體制建設(shè)存在的問(wèn)題。一是現(xiàn)有管理體制是一定階段的產(chǎn)物，與目標(biāo)要求存在一定的差距。由于我國(guó)暫時(shí)沒(méi)有被《京都議定書(shū)》列為強(qiáng)制減排國(guó)，不需要承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，但是，作為溫室氣體排放大國(guó)，不排除我國(guó)在不久的將來(lái)被施加強(qiáng)制減排義務(wù)的可能，這必將對(duì)碳交易管理體制建設(shè)提出新的更高的要求。
二是各部門(mén)之間存在職能交叉重疊問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行與碳交易有關(guān)的應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排管理體制中管理主體較多，各部門(mén)職能存在一定的重疊和交叉，如中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心管理的項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部共同審核和監(jiān)管，職責(zé)界定不甚清晰，容易導(dǎo)致管理缺位、錯(cuò)位和越位。同時(shí)，由于歷史原因形成的部門(mén)利益格局，也使得部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)溝通存在一些困難。
三是從事碳交易的中介機(jī)構(gòu)較為缺乏，且監(jiān)管不力。目前我國(guó)從事碳交易的專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)、信息服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)等方面高質(zhì)量的中介機(jī)構(gòu)還相對(duì)較少，并且缺乏有效的監(jiān)管，未形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。以CDM項(xiàng)目為例，由于國(guó)家發(fā)展改革委僅對(duì)CDM項(xiàng)目申請(qǐng)的第二階段的審核負(fù)責(zé)，對(duì)于其他各階段沒(méi)有進(jìn)行有效監(jiān)控，使得國(guó)內(nèi)一些不太合格的中介機(jī)構(gòu)充斥著市場(chǎng)。
我國(guó)碳交易管理體制建設(shè)面臨的困難。一是碳排放總量控制條件尚不成熟導(dǎo)致管理對(duì)象缺乏。實(shí)施碳排放交易的重要前提是總量控制，但我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，能源消耗巨大，控制溫室氣體排放面臨著巨大壓力和特殊困難。按照“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，考慮到人均排放、歷史排放等因素，我國(guó)只能通過(guò)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、降低單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度來(lái)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，而不可能承諾絕對(duì)減排。由于沒(méi)有進(jìn)行總量控制，碳排放權(quán)的稀缺性難以形成，使得國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)無(wú)法真正形成，從而導(dǎo)致碳交易管理體制缺乏碳排放權(quán)配額等管理對(duì)象。
二是相關(guān)法律法規(guī)不健全導(dǎo)致管理效力有限。目前我國(guó)防治大氣污染的現(xiàn)行法律法規(guī)大都是針對(duì)環(huán)境和人體有害氣體而制定的，對(duì)二氧化碳排放大多運(yùn)用政策進(jìn)行管理。法律法規(guī)的不健全，使得碳交易管理體制缺乏效力，無(wú)法對(duì)排放權(quán)交易規(guī)則、交易方式、糾紛解決機(jī)制、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的法律授權(quán)等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，也無(wú)法對(duì)各部門(mén)的職責(zé)履行進(jìn)行有效監(jiān)管。
三是交易所發(fā)展不規(guī)范導(dǎo)致管理效率低下。交易所交易量小且發(fā)展不規(guī)范，對(duì)我國(guó)碳交易管理體制有效發(fā)揮作用形成了制約。
建立和完善我國(guó)碳交易管理體制的建議
建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的碳交易管理體制框架。在現(xiàn)有與碳交易有關(guān)的應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、高效運(yùn)行的碳交易管理體制，共分四個(gè)層次：第一個(gè)層次是國(guó)務(wù)院層次，具體機(jī)構(gòu)為國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，它是碳交易管理體制的頂層機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與碳排放權(quán)交易有關(guān)的一切重大事務(wù)。第二個(gè)層次是部委層次，包括國(guó)家發(fā)改委（含國(guó)家能源局）、環(huán)保部及其他相關(guān)部委。第三個(gè)層次是地方政府層次，包括省市縣各級(jí)政府及其相關(guān)管理部門(mén)，與第一二層次具有對(duì)應(yīng)性。第四個(gè)層次是非政府層次，包括交易所、企業(yè)，以及獨(dú)立的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、信息服務(wù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)。此外，還有可以同時(shí)存在于以上四個(gè)層次的專(zhuān)家組織。
明確各部門(mén)的職責(zé)與分工。在碳交易管理體制中，國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)碳排放權(quán)總量控制計(jì)劃制定、配額分配、價(jià)格監(jiān)管等職能；環(huán)保部承擔(dān)碳交易的登記、注冊(cè)、核查、監(jiān)測(cè)等職能；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)碳交易的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)職能；工信部、科技部、財(cái)政部、稅務(wù)總局、中國(guó)人民銀行、國(guó)家能源局和氣象局等其他部委在國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，積極配合國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)的工作。在地方政府層面，一方面積極推進(jìn)碳交易試點(diǎn)，進(jìn)行區(qū)域性碳交易市場(chǎng)的探索和實(shí)踐，另一方面適時(shí)設(shè)立與中央各部委對(duì)口的碳排放權(quán)交易管理部門(mén)，并明確職責(zé)分工。專(zhuān)家組織則依托國(guó)家氣候變化專(zhuān)家委員會(huì)等開(kāi)展各種課題研究，為政府決策者提供政策建議。
建立部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全中央政府部門(mén)之間、中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府與非政府組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。一是在明確中央各部委職責(zé)和分工的基礎(chǔ)上，以國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組框架內(nèi)的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)辦公室為依托，加強(qiáng)中央部委之間的分工協(xié)作和有效溝通；二是通過(guò)定期或不定期地組織地方政府相應(yīng)管理部門(mén)的管理人員進(jìn)行集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)、中央政府部委赴地方調(diào)研等方式，加強(qiáng)中央政府和地方政府之間以及地方政府之間在碳交易管理體制建設(shè)方面的交流和學(xué)習(xí)；三是加強(qiáng)政府部門(mén)與非政府組織之間的溝通和協(xié)作，充分發(fā)揮專(zhuān)家組織、中介機(jī)構(gòu)和交易所的作用。
培育和規(guī)范專(zhuān)業(yè)的碳交易中介機(jī)構(gòu)。重點(diǎn)培育和完善如下四類(lèi)專(zhuān)業(yè)的碳交易中介機(jī)構(gòu)：一是專(zhuān)業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)開(kāi)展碳排放量的審定和核查，并向交易所提交相關(guān)報(bào)告，以保證碳交易市場(chǎng)信息客觀、公正、有效。認(rèn)證機(jī)構(gòu)由環(huán)保部統(tǒng)一管理，認(rèn)證機(jī)構(gòu)要取得資質(zhì)必須向環(huán)保部申請(qǐng)，審核批準(zhǔn)后才允許從事業(yè)務(wù)，不符合條件的認(rèn)證機(jī)構(gòu)一律取締。二是金融機(jī)構(gòu)。要發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在提高碳交易市場(chǎng)流動(dòng)性、豐富產(chǎn)品組合、提供避險(xiǎn)工具等方面的積極作用。三是信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)定期發(fā)布碳減排的供求信息，科學(xué)預(yù)測(cè)碳減排一、二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格的變動(dòng)趨勢(shì)，為碳減排企業(yè)提供參考。四是行業(yè)協(xié)會(huì)。通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)凝聚企業(yè)，形成統(tǒng)一聯(lián)盟，建立聯(lián)合談判機(jī)制，減少碳減排企業(yè)間的無(wú)序惡性競(jìng)爭(zhēng)，利用我國(guó)在碳減排總量上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，提高國(guó)際碳交易定價(jià)能力。
建立健全碳交易法律和制度體系。在條件成熟時(shí)，借鑒《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定實(shí)行污染物排放總量控制制度的做法，制定《溫室氣體排放總量控制管理辦法》，明確總量控制的一系列具體措施，并逐步完善總量控制追蹤體系及監(jiān)督管理機(jī)制。制定專(zhuān)門(mén)的《碳排放權(quán)交易法》，對(duì)溫室氣體的排放許可、分配、交易、管理、交易雙方的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等做出規(guī)定，為排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行提供法律依據(jù)和保障。此外，制定和完善主體資格審查制度，統(tǒng)一的注冊(cè)、登記、報(bào)告、監(jiān)測(cè)和核證制度，以及相關(guān)的交易跟蹤制度，為碳交易管理體制發(fā)揮效力提供制度保障。
