日前召開的全國能源迎峰度夏電視電話會議上，國家發(fā)改委針對煤炭保供工作提出“三改革、一協(xié)同”，即深化煤炭中長期合同、煤炭儲備制度、煤炭交易制度三項改革，協(xié)同保障重點區(qū)域煤炭供應(yīng)。會議指出，近幾年煤炭儲備能力不足，正是導致煤價波動幅度加大的一個主要原因。按照我國能源儲備制度建設(shè)要求，煤炭領(lǐng)域要形成15%左右的能力儲備，折合約6億噸儲備量。
建立健全煤炭儲備制度，是一項保供應(yīng)、穩(wěn)價格的有效手段。早在2010年，國家發(fā)改委已提出加快推進相關(guān)工作。但據(jù)多位業(yè)內(nèi)人士證實，該制度的執(zhí)行效果并不理想，非但未達預(yù)期，反而在一定程度上加劇了煤價波動，甚至成為部分企業(yè)眼中的“負擔”，改革迫在眉睫。
扮演庫存的“蓄水池”“調(diào)節(jié)器”
煤炭儲備制度的加速建立，始于2008年南方五省雨雪冰凍災(zāi)害。2011年2月，國家發(fā)改委報送煤炭應(yīng)急儲備方案并且獲批。“十二五”規(guī)劃首次將煤炭儲備與石油、天然氣并列，納入國家儲備體系。
“2011年發(fā)布的《國家煤炭應(yīng)急儲備管理暫行辦法》，正式提出規(guī)范國家煤炭應(yīng)急儲備管理，提高應(yīng)急狀態(tài)下的煤炭保供能力。國家煤炭應(yīng)急儲備由中央政府委托煤炭、電力等企業(yè)，在重要煤炭集散地、消費地、關(guān)鍵運輸樞紐等地建立，用于應(yīng)對重大自然災(zāi)害、突發(fā)事件等導致煤炭供應(yīng)中斷或嚴重不足情況，由中央政府統(tǒng)一調(diào)用煤炭儲備。”能源行業(yè)專家葉春介紹，對于部分特殊行業(yè)，煤炭儲備更是現(xiàn)實之需。例如電力企業(yè)必須儲備一定量的煤，以保證生產(chǎn)連續(xù)性和電網(wǎng)安全性，電廠庫存通常在15天滿負荷基礎(chǔ)之上。
中國能源研究會高級研究員牛克洪進一步稱，例如為應(yīng)對突發(fā)狀況，某地區(qū)需緊急啟動備用機組。“備用電源要在最短時間內(nèi)實現(xiàn)補位，煤炭供應(yīng)成為重中之重。首先就要看能拿出多少煤，現(xiàn)貨儲備為最佳選擇。”
除應(yīng)急保障，煤炭儲備還可根據(jù)市場需求而動態(tài)調(diào)整，扮演庫存的“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”。中國煤炭建設(shè)協(xié)會副理事長徐亮表示，當煤炭供不應(yīng)求、過度漲價時，動用儲備、釋放存量，可防止產(chǎn)供需各方、尤其是中間環(huán)節(jié)囤積惜售，避免煤價劇烈波動。煤炭出現(xiàn)供過于求、價格大跌，可引導相關(guān)各方多存煤，通過加大儲備力度促進平衡、穩(wěn)定價格。
“若因儲備不當導致煤炭供需從緊，在遇到重大自然災(zāi)害、突發(fā)事件等情況下，應(yīng)急保供也難以實現(xiàn)。”徐亮稱。
儲備能力不足，企業(yè)意愿不高
本應(yīng)是一項保供應(yīng)、穩(wěn)價格的制度，為何反而加劇波動?記者了解到，儲備能力不足是主要因素。
徐亮表示，“十三五”以來，化解過剩產(chǎn)能和安全大檢查強力推進，煤炭去產(chǎn)能任務(wù)超前完成，客觀導致可儲備的產(chǎn)量減少。同時，煤炭鐵路加速建設(shè)、鐵港聯(lián)運能力提升、北方七港吞吐量提高，運能越發(fā)達、物流越便捷，在一定程度上越是壓縮儲備空間。“下游要煤，直接就能拉走，留給儲備的存量少了。”
在此背后，進一步暴露煤炭儲備制度運行的更多問題。“實際上，這項制度近年執(zhí)行得并不算好，各方抵御市場波動能力較弱。最近煤價又有提高，秦皇島5500大卡動力煤現(xiàn)貨漲到接近600元/噸。”葉春坦言，政府希望設(shè)立最高、最低庫存來調(diào)節(jié)煤價，但商品存在天然的價格波動。煤價低時，消耗往往也比較低，此時買煤反而減少;煤價高時通常也是用煤旺季，買得越多越是供不應(yīng)求。因此，實際運行出現(xiàn)了背道而馳的現(xiàn)象。
葉春還稱，由于儲備需要成本，長期保持煤炭儲備意味著資金積壓，還會增加煤炭損耗成本，對于電廠經(jīng)營成本是不利的。
類似情況也存在于煤炭企業(yè)。一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者，煤炭儲備基地建設(shè)投資大、運營成本高，盈利能力不強。“煤炭現(xiàn)貨儲備面臨易風化、易變質(zhì)及自燃等風險，無法長期間存放，一般10天左右就要拉走并重新再存。對于煤企而言，來回倒煤、堆煤并不掙錢，儲備成本越高、煤炭價值越會下降，甚至出現(xiàn)成本與價格倒掛，有基地一年土地租金可能比收益還高。”
該人士稱，這也是為何企業(yè)不愿意、不積極參與執(zhí)行的原因。“我國煤炭產(chǎn)需區(qū)域布局成逆向分布，煤炭儲備基地分散。2013年底，國家曾規(guī)劃重點建設(shè)11個大型煤炭儲配基地，及30個年流通規(guī)模2000萬噸級物流園區(qū)。直至目前，基本沒怎么落實。”
做好“三個掛鉤”，落實儲備責任
根據(jù)國家發(fā)改委要求，6億噸儲備由兩部分組成。4億噸為市場主體商業(yè)庫存，暫不做硬性要求，按已有制度推行。2億噸為社會責任儲備，與使用進口煤、煤炭消費量及產(chǎn)量掛鉤。其中，各省按消費量的5%進行儲備，煤炭生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)、消費企業(yè)按2:3:5進行承擔。
“煤炭儲備是保障能源安全、強化煤炭兜底的抓手。就像我們有吃的，不代表無需糧食儲備。”徐亮建議，盡快完善國家煤炭應(yīng)急儲備體系，根據(jù)不同地區(qū)的條件、需求及功能，建設(shè)煤炭儲備基地，因地制宜落實到每一個區(qū)域、省份甚至各個基地，具體到啟用條件、啟用時間等細節(jié)。例如，云貴川等產(chǎn)地年年缺煤，但運輸偏高、運能不足，可建立煤炭洗配儲備基地，自用與外購兼顧;類似于河北、山東、河南等港口樞紐區(qū)或鐵路集散地，萬一遭遇運輸中斷，有儲備可防止斷供。
葉春也稱，由政府尋找一些關(guān)鍵地點，建立儲備基地存放一些優(yōu)質(zhì)煤炭，類似“儲備糧”“儲備肉”的作用，一旦供不應(yīng)求，即可投向市場、平抑物價。“重點儲備由政府出資或支持建設(shè)、出面操作運營，可減少商業(yè)方面的影響，真正發(fā)揮社會效益。”
上述業(yè)內(nèi)人士表示，煤炭儲備不是簡單把煤存起來，光靠政府力量并不夠。為調(diào)動企業(yè)積極性，也要考慮如何降低建設(shè)運營成本、提高儲備基地市場競爭力。“比如通過稅費減免、手續(xù)簡化等方式，減輕企業(yè)負擔。”
葉春提出，目前，流通環(huán)節(jié)一部分煤炭掌握在貿(mào)易商手中。市場供應(yīng)收緊時，難免出現(xiàn)制造、放大緊張氣氛等情況，由此將手中煤炭拋出以獲取更多利潤，嚴重擾亂市場秩序，也削弱儲備煤的效用。建立煤炭儲備，還要與打擊囤積居奇、惡意炒作相結(jié)合。
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