一、“十三五”電力規(guī)劃執(zhí)行的基本成就
在“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，自2016年以來，我國《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指導(dǎo)全國電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，支撐了國民經(jīng)濟發(fā)展的電力需求。主要成就有：一是電力實現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展。體現(xiàn)在發(fā)電供應(yīng)能力持續(xù)增強;電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不斷堅強;電力系統(tǒng)運行更加安全可靠，沒有發(fā)生大面積停電事故;輸配電價定價機制得以建立，電力市場定價機制初步確立;電力普遍服務(wù)水平有新的提高，電力營商環(huán)境持續(xù)改進(jìn)，電力用戶獲得感普遍提升。二是電力結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化，向高效、低碳、清潔化方向快速轉(zhuǎn)變。煤電裝機占比持續(xù)減少，近五年火電占比每年下降約2個百分點，至2019年6月底，我國煤電(含煤矸石)裝機10.2億千瓦，占總裝機比重為55.4%，30萬千瓦及以上煤電機組占比達(dá)80%以上，供電煤耗降低至307克/千瓦時。我國清潔能源發(fā)電裝機約8.2億千瓦，占總裝機比重44.6%，其發(fā)展速度領(lǐng)跑全球。三是電力行業(yè)環(huán)保成效明顯，助力大氣環(huán)境質(zhì)量改善。全國80%以上煤電機組進(jìn)行了超低排放改造，二氧化硫、氮氧化物及粉塵排放水平達(dá)到或超過了國家標(biāo)準(zhǔn)，居世界領(lǐng)先水平。電能替代散煤鍋爐取得了重大成就，使得工業(yè)能源消費結(jié)構(gòu)向清潔化方向發(fā)展，大大減少了污染物的排放。
二、電力發(fā)展過程中應(yīng)引起重視的問題
回顧“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃得到落實并取得明顯成績的同時，也伴生了一些新的情況與問題。
(一)產(chǎn)能過剩情況在不斷加重
2018年，納入全國可靠性統(tǒng)計口徑的發(fā)電機組等效可用系數(shù)為92.3%，按此計算，機組平均可利用小時達(dá)8000小時。按煤電實際運行系數(shù)為75%計算，煤電運行小時數(shù)應(yīng)為6570小時。全國30個省市煤電機組實際平均利用小時為4724小時，煤電利用小時最高的是河北省，為5349.91小時，最低的是云南省，為1763.10小時。最先進(jìn)的超臨界及以上煤電機組年平均利用小時為4762小時。全國煤電機組實際平均利用小時與平均可利用小時之比僅為59.1%。產(chǎn)能利用率是一個很重要的指標(biāo)，它直接關(guān)系到企業(yè)生產(chǎn)成本的高低。云南省煤電企業(yè)在這樣低的產(chǎn)能利用率情況下，其經(jīng)營已陷入嚴(yán)重困境。雖然電力不能簡單地用一般制造業(yè)與公用事業(yè)的產(chǎn)能利用率來評判其經(jīng)濟性，但是電力畢竟是商品，影響著社會生產(chǎn)成本和社會民生，經(jīng)濟性是不可回避的一個問題。
(二)電網(wǎng)運行的可靠性與經(jīng)濟性失衡比較嚴(yán)重
截至2018年底，我國220千伏以上輸電線路長度為73.34萬公里，變電容量40.23億千伏安。輸變電設(shè)備年度平均等效可用系數(shù)在99%以上。但設(shè)備產(chǎn)能的利用率即使在高峰時段也僅在60%左右，大部分時間運行在30%～40%，有的甚至更低。即使如浙江省電力公司這樣經(jīng)濟效益比較好的電網(wǎng)企業(yè)，2018年凈資產(chǎn)收益率也僅為5%，總資產(chǎn)收益率僅為2.65%，遠(yuǎn)低于同期銀行貨款利率。電網(wǎng)設(shè)備以高可靠性和低產(chǎn)能利用率保障了電網(wǎng)的安全性，但與經(jīng)濟性失衡比較嚴(yán)重。
(三)電網(wǎng)信息壟斷影響著電力規(guī)劃的制訂與落實
電力規(guī)劃的職責(zé)屬于政府，由政府組織制訂規(guī)劃，并負(fù)責(zé)規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行事中監(jiān)管、事后評估與總結(jié)，如有必要適時作出調(diào)整。由于政府電力管理部門人力有限，也缺少專業(yè)人才，規(guī)劃所需要的信息材料主要由電網(wǎng)企業(yè)提供。大部分省市的電力規(guī)劃藍(lán)本是由電網(wǎng)企業(yè)提供，政府組織專家審查并提出意見，略經(jīng)修改后批準(zhǔn)執(zhí)行。因此，電網(wǎng)企業(yè)在規(guī)劃制訂中的影響力很大，規(guī)劃必然更多體現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)自身的利益。
(四)東部電力增長率已低于中西部電力增長率
2018年，全國有廣東等14個省份全社會用電量超過2000億千瓦時，14個省份合計用電量49467億千瓦時，占全國全社會用電量的71.7%;對全國用電量增長的貢獻(xiàn)率為70.6%。2018年全國平均用電增速為8.5%，其中有15個省份超過全國平均水平，而且基本上都是中西部省份。可見，中西部地區(qū)的電力發(fā)展不平衡性正在扭轉(zhuǎn)，這將對長期以來實施“西電東送”的規(guī)劃思路帶來影響。
(五)電力與其他能源發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)性
電力是由一次能源轉(zhuǎn)換而來，煤、氣、核等一次能源轉(zhuǎn)換成電力，其能量利用效率取決于轉(zhuǎn)換方式和轉(zhuǎn)換技術(shù)。煤電的能量轉(zhuǎn)換效率一般在35%～45%;天然氣聯(lián)合發(fā)電效率一般在55%～60%;核電的核能轉(zhuǎn)換效率在30%～35%左右。風(fēng)能、太陽能發(fā)電的能量轉(zhuǎn)換效率則更低，一般在20%以下?？梢?，電能是諸多一次能源經(jīng)過復(fù)雜過程轉(zhuǎn)換并付出經(jīng)濟代價而來的清潔能源，它應(yīng)當(dāng)用于最需要最有價值的生產(chǎn)和生活之中。應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜、宜氣則氣、宜電則電的原則，不能是高能低用。譬如，東北、西北地區(qū)的冬季氣溫很低，用熱泵等技術(shù)供熱，其電熱轉(zhuǎn)換效率很低;直接用電加熱取暖難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)室內(nèi)溫度。
三、關(guān)于“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃工作的幾點建議
(一)盡快組織修訂《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導(dǎo)則》《電網(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件
根據(jù)《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導(dǎo)則》，在正常運行方式下，對不同的電力系統(tǒng)，按功角判據(jù)計算的靜態(tài)穩(wěn)定儲備系數(shù) (Kp)應(yīng)為15%~20%，按無功電壓判據(jù)計算的穩(wěn)定儲備系數(shù)(Kv)為10%～15%。在事故后運行方式和特殊運行方式下，Kp不得低于10%，Kv不得低于8%。根據(jù)《電力系統(tǒng)電壓穩(wěn)定評價導(dǎo)則》規(guī)定“在區(qū)域最大負(fù)荷或最大斷面潮流下，正常方式或檢修方式的區(qū)域負(fù)荷有功功率裕度應(yīng)大于8%，“N-1”故障后的區(qū)域負(fù)荷有功功率充裕度應(yīng)大于5%”?！峨娋W(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》規(guī)定“電網(wǎng)的總備用容量不宜低于最大發(fā)電負(fù)荷的20%”。按照上述行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如果按備用系數(shù)8%計算，僅浙江電網(wǎng)，系統(tǒng)備用容量需要400~650萬千瓦左右。從現(xiàn)在的電力系統(tǒng)規(guī)模、發(fā)輸電設(shè)備的可靠性、電源結(jié)構(gòu)與布局、電網(wǎng)構(gòu)架與互聯(lián)、系統(tǒng)智能化水平、系統(tǒng)在故障擾動時的“自愈”能力、電力安全與經(jīng)濟等關(guān)系的實際情況看，按舊的觀念和老的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的備用容量進(jìn)行電力規(guī)劃或電力調(diào)度，無疑會造成極大的過度投資和極低的運行效率，這也是當(dāng)前電力行業(yè)產(chǎn)能利用率低的主要原因之一，已不適合當(dāng)今電力系統(tǒng)實際情況。因此，建議盡快訂《電力系統(tǒng)穩(wěn)定導(dǎo)則》(DL755-2001)、《電網(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》《電力系統(tǒng)電壓穩(wěn)定評價導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件。
(二)應(yīng)關(guān)注中西部與東部經(jīng)濟和電力發(fā)展不平衡正在縮小的情況
一是中西部與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡度的縮小對電力增長率的影響已經(jīng)顯現(xiàn)。“十三五”期間，東部沿海地區(qū)的電力電量消費水平已達(dá)到發(fā)達(dá)國家平均水平，其增長率預(yù)計會處于較低的個位數(shù)水平。二是東部可再生能源開發(fā)程度相對較低，特別是海上風(fēng)電、分布式太陽能發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電，具有較大開發(fā)利用空間。三是跨省區(qū)交直流特高壓輸電基本不參與調(diào)峰等輔助服務(wù)，對受端電網(wǎng)運行影響很大。四是隨著可再生能源發(fā)電成本不斷下降，其上網(wǎng)電價已接近煤電上網(wǎng)價格。如果通過特高壓輸電從西北、北方地區(qū)向華東等沿海地區(qū)輸入可再生能源電力，其電能損耗與輸電成本均很高，已逐步失去價格競爭優(yōu)勢。建議研究調(diào)整“西電東送”規(guī)劃思路，以免資源配置失去優(yōu)化，降低電力資產(chǎn)使用效率。
(三)應(yīng)研究電網(wǎng)投資等對輸配電成本影響的相互關(guān)系
現(xiàn)行省級電網(wǎng)企業(yè)輸配電準(zhǔn)許收入的計算方法是：準(zhǔn)許收入=準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益+價內(nèi)稅金;準(zhǔn)許成本=基準(zhǔn)期準(zhǔn)許成本+監(jiān)管周期新增(減少)準(zhǔn)許成本。監(jiān)管周期新增準(zhǔn)許成本，指規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額轉(zhuǎn)為用于計提折舊的新增輸配電固定資產(chǎn)原值。由此可見，規(guī)劃新增輸配電資產(chǎn)越大，則電網(wǎng)企業(yè)收入越多。這驅(qū)動電網(wǎng)企業(yè)將輸配電資產(chǎn)盡量做大，以獲取更多的利益。現(xiàn)行電價政策要求，“規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額，按照有權(quán)限的政府主管部門預(yù)測的、符合電力規(guī)劃的電網(wǎng)投資計劃，并根據(jù)固定資產(chǎn)投資增長應(yīng)與規(guī)劃電量增長、負(fù)荷增長、供電可靠性相匹配的原則統(tǒng)籌核定。”這一規(guī)定非常原則性，沒有可操作性。為使規(guī)劃更趨科學(xué)性，建議政府部門組織研究電力發(fā)展規(guī)劃投資與電力電量增長、電力可靠性之間的相互關(guān)系;并由有實力的第三方機構(gòu)進(jìn)行“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃的落實情況評估和“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃的起草。
(四)應(yīng)當(dāng)助力電力體制改革
“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)明確，將增量配電改革試點企業(yè)的電力規(guī)劃，納入到省級及以下電力發(fā)展總體規(guī)劃中，并在政府監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督下落實規(guī)劃的實施，以防止電網(wǎng)企業(yè)借助壟斷地位阻礙電力市場主體進(jìn)行電網(wǎng)接入、增容擴業(yè)，保障獨立售電企業(yè)等市場主體正常參與市場交易和經(jīng)營。規(guī)劃要明確保障社會民間電力投資企業(yè)建設(shè)的發(fā)電項目的電網(wǎng)接入系統(tǒng)要按主體工程進(jìn)度適時投運，保證發(fā)電項目按時投產(chǎn)并網(wǎng)發(fā)電，真正做到無岐視開放電網(wǎng)。應(yīng)研究讓社會力量開發(fā)分布式能源的發(fā)展規(guī)劃政策。分布式能源有諸多優(yōu)勢，是未來能源電力發(fā)展的大趨勢，是電力市場化改革的重要內(nèi)容，電力規(guī)劃應(yīng)當(dāng)滿足并促進(jìn)分布式能源的發(fā)展。當(dāng)前，由于電網(wǎng)企業(yè)的壟斷地位，以綜合能源服務(wù)為抓手，以分布式能源為切入點，正悄然進(jìn)入電網(wǎng)以外的能源市場，與社會能源企業(yè)爭利明顯，在一定程度上限制了社會企業(yè)開發(fā)分布式能源，阻礙了分布式能源發(fā)展。“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)電改9號文件精神，推進(jìn)電力市場化改革不斷深入。
(五)應(yīng)著力促進(jìn)電力向高效、清潔、低碳方向發(fā)展
由于資源稟賦和煤炭價格等優(yōu)勢，我國以煤電為主的狀況短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變。但是，“十四五”期間必須堅持以清潔能源逐步替代煤電。對新規(guī)劃煤電機組要根據(jù)當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)運行情況選型，由于電力結(jié)構(gòu)的持續(xù)調(diào)整，煤電機組將越來越多地承擔(dān)電網(wǎng)調(diào)峰等輔助服務(wù)的作用，因此很難在額定負(fù)荷工況下長時間連續(xù)運行，超超臨界機組在亞臨界狀態(tài)、甚至超高壓狀態(tài)下運行將是常態(tài)。因此，一味追求新建煤電機組高參數(shù)大容量已不再適合時宜，而應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)仉娫唇Y(jié)構(gòu)和電網(wǎng)運行特點選擇合適參數(shù)的機組，以免“大馬拉小車”而造成浪費。
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