5月22日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議在北京開幕。今年的政府工作報告中提到要保障能源安全，要求推動煤炭清潔高效利用，發(fā)展可再生能源，完善石油、天然氣、電力產(chǎn)供銷體系，提升能源儲備能力。
2019年政府工作報告提出要“大力發(fā)展可再生能源”;2020年政府工作報告再次提出“發(fā)展可再生能源”，那么，可再生能源具體指什么呢?
簡單來說指在自然界可循環(huán)再生的一次能源，包括水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽艿龋≈槐M、用之不竭。
過去十年，可再生能源已成為許多國家推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容和應(yīng)對氣候變化的重要途徑?？稍偕茉窗l(fā)電也成為全球范圍內(nèi)新增發(fā)電主要來源，超過了所有其他形式能源的新增發(fā)電量之和。
國際可再生能源署(IRENA)最新數(shù)據(jù)顯示1，2019年可再生能源占全球新增電力產(chǎn)能約72%，其中90%來自太陽能和風(fēng)能。去年可再生能源增長7.6%，其中亞洲市場占主導(dǎo)地位，占新增總量的54%。
作為全球最大的能源生產(chǎn)與消費(fèi)國，中國在可再生能源領(lǐng)域日益成為全球的引領(lǐng)者。中國在可再生能源累計(jì)裝機(jī)容量、設(shè)備制造以及市場發(fā)展方面均領(lǐng)跑全球。截至2019年6月，中國風(fēng)電裝機(jī)占總裝機(jī)容量的10.5%。光伏裝機(jī)占總裝機(jī)容量的7.4%，光伏裝機(jī)已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)2020年的規(guī)劃目標(biāo)。清潔能源特別是太陽能和風(fēng)電的發(fā)電量增漲速度很快2。
不可否認(rèn)，我國仍然面臨低碳能源轉(zhuǎn)型的巨大壓力，控煤反彈、棄風(fēng)棄光、政策機(jī)制不健全等難題也亟待解決。當(dāng)前，為了全面實(shí)施《巴黎協(xié)定》，實(shí)現(xiàn)全球溫升控制在2°C之內(nèi)、并盡可能控制在1.5°C之內(nèi)的目標(biāo)，就必須盡快扭轉(zhuǎn)溫室氣體排放趨勢。這一過程中，中國在可再生能源領(lǐng)域的地位日益突出，也承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)全球能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重要國際責(zé)任。因此，加速我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢在必行。
正是在這樣的大背景下,《能源法》(征求意見稿)發(fā)布,引發(fā)了社會高度關(guān)注和思考。
先來看一下能源法的“前世今生”
新能源法時間線
2006.01 國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，開始起草《能源法》
2007.12 《能源法(征求意見稿)》第一次發(fā)布
2008.01 《能源法(征求意見稿)》國際研討會在上海舉行
2008.12 《能源法》送審稿提交原國務(wù)院法制辦
2010.03 原國務(wù)院法制辦舉行專家論證會
2015 原國務(wù)院法制辦要求國家發(fā)改委、能源局對送審稿修改完善
2017.06 國家能源局形成《能源法(送審稿)》
2020.04 新發(fā)《能源法(征求意見稿)》
4月10日，國家能源局發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》公開征求意見的公告，是自2007年以來第二次大規(guī)模向社會公開進(jìn)行廣泛的意見征集。此次征求意見在國內(nèi)外能源發(fā)展環(huán)境上與2007年相比已有諸多不同。此次征求意見稿的推出，無疑將我國能源發(fā)展立法的進(jìn)程又向前推進(jìn)了一步。
世界自然基金會(WWF)高度贊賞和支持中國政府在《能源法》草案起草過程中秉持的開放態(tài)度。WWF認(rèn)為，中國政府有關(guān)部門推行廣開言路、參與式和透明的立法進(jìn)程，保障了人民通過多種途徑參與立法活動，有助于全面、整體和平衡地建立中國在能源領(lǐng)域的基本法，完善能源法律體系，充分反映并合理調(diào)節(jié)能源領(lǐng)域各有關(guān)主體的最基本的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)關(guān)系。
WWF作為全球最大的國際環(huán)保機(jī)構(gòu)之一，在能源可持續(xù)發(fā)展與應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域長期開展相關(guān)工作，項(xiàng)目覆蓋全球眾多國家以及中國國家和多個地方層面，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
WWF認(rèn)為2020年版《能源法(征求意見稿)》較好地確立了中國能源實(shí)現(xiàn)清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，確立了能源發(fā)展領(lǐng)域的多項(xiàng)重要的基本法律制度，有助于完善中國的能源法律體系。同時，WWF也期待與社會各界保持溝通，進(jìn)一步在《能源法》立法進(jìn)程中作出積極貢獻(xiàn)。
WWF對能源法的意見與建議
一、《能源法》應(yīng)定位于能源領(lǐng)域的基本法并確立基本法律制度
《能源法》應(yīng)當(dāng)成為中國在能源發(fā)展領(lǐng)域的基本法，對于中國在能源領(lǐng)域已頒布的和將頒布的各單行法體現(xiàn)出統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)的作用，并與中國在自然資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化、價格與政府定價、國際合作等領(lǐng)域的有關(guān)法律進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接。
《能源法》應(yīng)當(dāng)主要規(guī)定基礎(chǔ)性制度與規(guī)則，包括在《能源法(征求意見稿)起草說明》中提出的能源領(lǐng)域的七項(xiàng)主要法律制度，而具體問題則由各項(xiàng)單行法加以規(guī)定。此外，《能源法》還應(yīng)當(dāng)對涉及能源發(fā)展的重大問題作出原則性的規(guī)范，協(xié)調(diào)能源領(lǐng)域各單行法的立法原則與交叉問題。
二、《能源法》應(yīng)注重對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用
能源開發(fā)利用的全過程包括能源的開發(fā)、加工、轉(zhuǎn)換、輸送、供應(yīng)與使用等主要環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)都與自然資源和生態(tài)環(huán)境有著直接的聯(lián)系。當(dāng)前，中國面臨著能源安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及應(yīng)對氣候變化的嚴(yán)峻形勢，在能源領(lǐng)域繼續(xù)推進(jìn)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的力度還有待提升。邁向中長期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)，中國應(yīng)當(dāng)更有效地化解能源發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，促進(jìn)解決能源環(huán)境問題。
WWF建議修改2020年版《能源法(征求意見稿)》總則中的第一條(立法目的)，明文體現(xiàn)出“推動能源清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的內(nèi)容，包括了保護(hù)國內(nèi)環(huán)境和應(yīng)對全球氣候變化兩個方面。在總則有關(guān)條款和其他相關(guān)章節(jié)中也相應(yīng)體現(xiàn)出能源開發(fā)利用各環(huán)節(jié)促進(jìn)清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。此外， WWF認(rèn)同2020年版《能源法(征求意見稿)》中不單獨(dú)設(shè)立能源環(huán)境保護(hù)專章的做法，但是建議《能源法》應(yīng)明文提出國家有關(guān)部門制定相關(guān)政策促進(jìn)能源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從而使得國務(wù)院可據(jù)此制訂行政法規(guī)，或是有國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制訂頒布部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。
三、《能源法》關(guān)于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的有關(guān)法律制度應(yīng)得以加強(qiáng)
清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展是中國已經(jīng)確立的能源發(fā)展戰(zhàn)略方向，除已有內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)包括以非化石能源替代化石能源、以低碳能源替代高碳能源，提升能源結(jié)構(gòu)中清潔能源、低碳能源、非化石能源和可再生能源的比重。
對于化石能源的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注其開發(fā)利用對于國內(nèi)生態(tài)環(huán)境和全球氣候變化產(chǎn)生的影響，從資源、環(huán)境和安全等角度，以可持續(xù)的方式合理開發(fā)利用化石能源。對此，中國的有關(guān)成功實(shí)踐應(yīng)當(dāng)成為《能源法》促進(jìn)化石能源清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。由此，WWF建議《能源法》應(yīng)當(dāng)明確寫入“對化石能源開發(fā)利用實(shí)施總量控制制度”。
另一方面，作為可再生能源開發(fā)利用最重要的領(lǐng)域，可再生能源在電力中占比的提升，也是中國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的核心工作。對于可再生能源發(fā)展總量、一次能源消費(fèi)中所占比重、以及可再生能源發(fā)電量的最低消納比重指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在《能源法》中確立下來，并確定有關(guān)的實(shí)施責(zé)任主體。與此同時，實(shí)施保障機(jī)制也有待加強(qiáng)，包括省級人民政府所承擔(dān)的約束性指標(biāo)及其未完成指標(biāo)的行政處罰有關(guān)規(guī)定等等。
另外，為了解決可再生能源當(dāng)前發(fā)展所面臨的消納瓶頸，2020年版《能源法(征求意見稿)》中提及的可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)、依規(guī)劃的可再生能源發(fā)電保障性收購、以及節(jié)能低碳電力調(diào)度運(yùn)行這三項(xiàng)措施，應(yīng)當(dāng)確立為保障可再生能源消納的重要制度，授權(quán)國務(wù)院及其能源主管部門制定實(shí)施辦法，并由相關(guān)企業(yè)組織和保障實(shí)施。
四、能源國際合作應(yīng)體現(xiàn)出共同促進(jìn)能源高效、清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的方向
對于2020年版《能源法(征求意見稿)》中關(guān)于國際合作的內(nèi)容，WWF建議進(jìn)一步明確國際能源合作共同促進(jìn)能源的高效、清潔、低碳和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容;或者，在第八章中增設(shè)關(guān)于能源國際合作總體原則和方針的條款，體現(xiàn)這一發(fā)展方向。
近些年來，中國的海外能源投融資與經(jīng)貿(mào)活動，尤其是中資企業(yè)參與的海外大型化石能源項(xiàng)目、大型水壩水電項(xiàng)目等，受到合作國和國際社會的廣泛關(guān)注。對于這類項(xiàng)目，首先應(yīng)當(dāng)符合項(xiàng)目所在國法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的要求，并且應(yīng)當(dāng)鼓勵有關(guān)企業(yè)和項(xiàng)目切實(shí)履行當(dāng)?shù)厣鐣?zé)任。同時，應(yīng)注意到由于中國在海外開展的能源投資經(jīng)貿(mào)活動仍然可以受到國內(nèi)母公司集團(tuán)和中國政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理，因此按照有關(guān)的國際法慣例，仍然屬于中國管轄或控制下開展的活動。
對于第八十六條關(guān)于投資貿(mào)易合作的內(nèi)容，WWF建議此類投資經(jīng)貿(mào)合作有關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮中國國內(nèi)、合作國以及國際方面在能源、環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的有關(guān)現(xiàn)狀和趨勢，考慮到上述全球共識與國際目標(biāo)、考慮到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)利益相關(guān)方的訴求，對中國的海外化石能源投融資與經(jīng)貿(mào)活動進(jìn)行積極引導(dǎo)，積極推動開展高效、清潔、低碳和可再生能源的合作，助力推進(jìn)全球清潔能源治理與可持續(xù)發(fā)展。
中國正在成為全球能源結(jié)構(gòu)改革中不可或缺的角色，我們期待新能源法能夠廣泛吸收各方建議，總結(jié)多年來國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與措施，盡快出臺，引導(dǎo)能源領(lǐng)域的發(fā)展與未來。
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