12月28日，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的征求意見稿，引發(fā)廣泛關注。新《辦法》與電改配套文件有何關系？是否能如大家期望的那樣有效解決棄風棄光問題？如果發(fā)生可再生能源限電問題，補償責任由誰來承擔？《辦法》的公布又將給火電帶來哪些影響？相信讀過秦海巖先生的解讀，你會對《辦法》有一個全新的認識。
作為電改配套文件的一部分，《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》為解決棄風棄光現(xiàn)象，詳細規(guī)定了可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的具體措施，同時也明確，對可再生能源的補償責任不在電網(wǎng)，在實際受益機組。
《辦法》出臺的最大動因是解決棄風棄光問題
問：國家能源局向社會發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》的征求意見稿，立刻引起了業(yè)界的高度關注。就您的理解，國家此時為什么要制定這樣一個辦法？
秦海巖：《辦法》的征求意見稿發(fā)出來之后大家很關注，我也認真看過，只談談自己的看法，不一定準確，僅供參考。
《辦法》出臺的最大動因就是解決當前棄風棄光問題的迫切要求。自2011年出現(xiàn)棄風限電，2014年大范圍出現(xiàn)棄光限電以來，這一問題一直是制約我國可再生能源發(fā)展的最大障礙。
今年以來，由于全社會電力需求增速放緩以及火電瘋狂上馬，常規(guī)能源對可再生能源電力的擠出效應加劇，致使棄風棄光問題越發(fā)嚴重。尤其是入冬以來，甘肅、寧夏、黑龍江等“三北”地區(qū)省份的棄風棄光比例超過60%，新疆甚至勒令可再生能源機組停發(fā)。預計今年全年的棄風棄光電量將達到400億千瓦時，直接電費損失約220億元。其中棄風電量預計達到350億千瓦時，比2014年多出200億千瓦時，棄風損失幾乎抵消了今年全年新增裝機的發(fā)電量，風電產業(yè)一年的新增社會經(jīng)濟效益幾乎全部被浪費了。
這種現(xiàn)象造成可再生能源資源的巨大浪費，致使發(fā)電企業(yè)全面陷于虧損狀態(tài)，嚴重影響了企業(yè)的投資積極性，資本市場開始提高對風電光伏產業(yè)的風險評估等級。如果棄風棄光問題不能盡快解決，可再生能源行業(yè)將整體陷入惡性循環(huán)?？稍偕茉窗l(fā)展動力將被削弱，開發(fā)成本的持續(xù)下降無從談起，不僅十三五可再生能源發(fā)展目標難以實現(xiàn)，而且我國在今年巴黎氣候大會上承諾的2030年減排目標和能源結構調整的計劃都將落空。
因此，辦法的提出，旨在通過切實可行的機制建設，徹底解決困擾可再生能源產業(yè)持續(xù)發(fā)展的老大難問題。
問：我們注意到電改9號文和前不久發(fā)布的多個電改配套文件中也多次提到可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購，這與《辦法》有什么內在的邏輯聯(lián)系？
秦海巖：直觀來講，《辦法》可以理解為依據(jù)《可再生能源法》中關于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關規(guī)定，為落實電力體制改革系列文件中提出的有關目標和任務而制定的具體措施。
電改9號文將解決可再生能源保障性收購、確?？稍偕茉窗l(fā)電無歧視無障礙上網(wǎng)問題作為當前電力體制改革的重要任務。首批6個電改配套文件中，也提出了實施可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的機制框架。例如，在《關于推進電力市場建設的實施意見》中提出
“堅持清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)……形成促進可再生能源利用的市場機制。規(guī)劃內的可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電合同可轉讓，鼓勵可再生能源參與電力市場，鼓勵跨省跨區(qū)消納可再生能源。”
在《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》中，提出“建立優(yōu)先發(fā)電制度”，并將可再生能源電源列入一類優(yōu)先保障范疇。
“納入規(guī)劃的風能、太陽能、生物質能等可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā)電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障。”
在《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》中明確提出“燃煤消減”的要求，“推動可再生能源替代燃煤自備電廠發(fā)電。在風、光、水等資源富集地區(qū)，采用市場化機制引導擁有燃煤自備電廠的企業(yè)減少自發(fā)自用電量，增加市場購電量，逐步實現(xiàn)可再生能源替代燃煤發(fā)電。”
可以說，上述規(guī)定都非常明確地肯定了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先權，但仍然缺乏可執(zhí)行可操作的具體辦法。
當現(xiàn)實中這種優(yōu)先權受損的時候，我們缺乏有效的懲罰措施，責任不清，主體不明。棄風棄光現(xiàn)象發(fā)生時，各方各執(zhí)一詞，電網(wǎng)以可再生能源電力具有波動性和系統(tǒng)調峰能力不足等技術問題為借口，實則是缺乏調度可再生能源電力的積極性；傳統(tǒng)火電機組則千方百計認定成供熱機組，以保供熱為理由拒絕參與調峰。而這些所謂的技術問題在國外早已被證實根本就不是障礙，德國風電、光伏等波動性電源在電網(wǎng)中的占比已經(jīng)超過20%，丹麥風電占比已接近40%，并沒有影響電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行。
分析我國幾個棄風的“重災區(qū)”發(fā)現(xiàn)，其煤電機組的利用小時數(shù)仍舊高達3500-4000小時，甚至更高，系統(tǒng)調峰和接納風電的潛力（調峰深度達到20%以內，利用小時數(shù)在1500-2000）都遠遠沒有發(fā)揮出來。事實證明，我國棄風棄光的主要原因不在于技術瓶頸，而是電力市場新舊主體之間的優(yōu)先級排序問題，歸根結底是機制安排問題。在現(xiàn)有電力體制下，火電企業(yè)的發(fā)電權優(yōu)先級被人為提高了，火電因為每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優(yōu)先發(fā)電權，擠占可再生能源的發(fā)展空間。
在現(xiàn)在的歷史節(jié)點上，我們只有正視可再生能源電力對傳統(tǒng)化石能源電力的“替代”，才能有效推進電改，建立效率與公平兼?zhèn)涞氖袌?。換言之，能否解決棄風棄光問題，既是電改的重要內容，更是衡量電改成敗的標志。
懲罰責任承擔主體不是電網(wǎng)，而是受益機組
問：那么現(xiàn)在的《辦法》當中，是如何規(guī)范和落實各個主體的責任的？
秦海巖：《辦法》中《辦法》第二章、第三章和第四章等多個部分對責任及其主體進行了規(guī)范，明確了政府各個部門、電網(wǎng)企業(yè)、常規(guī)發(fā)電企業(yè)以及可再生能源發(fā)電企業(yè)的權責劃分，提出了一套非常清晰的管理和運行機制。
按照現(xiàn)在的安排，國家能源局會同發(fā)改委運行局核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù)，并監(jiān)管落實情況。如果把可再生能源發(fā)電項目比作一個孩子，能源局負責孩子的出生，發(fā)改委價格司負責孩子吃什么質量、什么檔次的奶粉，而發(fā)改委運行局則負責每次吃多少、能不能吃飽的問題。“管生不管養(yǎng)”孩子必然命運多舛，吃的不健康或總是食不果腹，也會因營養(yǎng)不良而早夭。各部門協(xié)調配合，量價匹配，才能保證“孩子”健康成長。
《辦法》第二章第四條明確，電網(wǎng)是實施的責任主體，但并非懲罰責任的承擔主體。根據(jù)本輪電改方案，電網(wǎng)仍保留調度機構并且將主導交易機構的組建，電網(wǎng)將成為電力資源交易配置的平臺，因此電網(wǎng)應承擔可再生能源全額保障性收購的主體責任，并承擔優(yōu)先調度可再生能源、統(tǒng)計和分攤可再生能源棄發(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調峰潛力、加強輸電通道建設等責任。電網(wǎng)公司如果不能承擔并履行好自己的責任，政府有權進行追究問責。
《辦法》中同時規(guī)定，因并網(wǎng)線路故障和電網(wǎng)非計劃檢修導致的可再生能源限電由電網(wǎng)承擔補償責任。也就是說，除電網(wǎng)自身原因之外，電網(wǎng)不直接承擔對可再生能源的補償責任，這與新電改推動電網(wǎng)從“統(tǒng)購統(tǒng)銷”角色向“收過網(wǎng)費”轉變的方向是一致的。
相應的，補償責任由事實上受益的機組來承擔。最為最高優(yōu)先級的可再生能源發(fā)電機組如果被電網(wǎng)調度安排限發(fā)，則本質上一定是有較低優(yōu)先級別的機組多發(fā)了電量，所以必須由多發(fā)的機組進行補償，現(xiàn)實中其實就是由火電機組進行補償。這是有相關依據(jù)的，電改配套文件《關于推進電力市場建設的實施意見》中提出“可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電合同可轉讓”，根據(jù)這一提法，棄風棄光就是可再生能源電力享受的優(yōu)先發(fā)電權轉讓至其他機組，則相應機組應承擔可再生能源由此產生的損失。作為《辦法》中的一項核心內容，懲罰性措施一方面彌補了可再生能源的經(jīng)濟損失，另一方面，將技術問題轉為經(jīng)濟問題，可倒逼系統(tǒng)提升可再生能源消納能力。
問：計入補償?shù)碾娏渴潜Ｕ闲允召忞娏亢涂稍偕茉磳嶋H發(fā)電量的差值。如何確定保障性電量？辦法中首次提出保障性收購電量和市場交易電量的劃分，怎么理解這兩部分的含義？
秦海巖：可再生能源發(fā)電項目的保障性收購年上網(wǎng)電量是該項目的保障性收購年利用小時數(shù)和裝機容量相乘的結果。項目的裝機容量是恒定的，保障小時數(shù)直接決定發(fā)電量，自然成為大家最為關心的一個關鍵動態(tài)指標，因為項目的收益率最終是靠電價和電量來實現(xiàn)的。
以風電為例，2009年四類風電上網(wǎng)標桿電價的制定以及后面的調整，都是依據(jù)當時的產業(yè)技術水平和投資成本，在保證企業(yè)可獲得合理利潤的前提下做出的，企業(yè)也是據(jù)此對項目投資行為進行決策。所以，在確定保障小時數(shù)的時候，最合理的辦法就是參考最近一次電價調整時依據(jù)的利用小時數(shù)。
舉例來說，我國I類風資源區(qū)自2015年1月1日開始執(zhí)行的風電上網(wǎng)標桿電價是0.49元/千瓦時，所依據(jù)的基本測算指標是資本金內部收益率為8%，再加上長期貸款利率4.9%，I類風區(qū)建設成本平均8100元/千瓦以及設備折舊等其他指標，則得出一個裝機5萬千瓦項目的年利用小時數(shù)至少要在2180。低于2180小時，資本金收益率就將低于8%，項目的投資收益就不能保證，因此按2180小時來確定保障小時數(shù)，并乘以項目裝機容量得出保障收購電量是合理的。當然，這只是舉例，具體實施中也要根據(jù)項目的具體情況做出相應調整。
接下來的問題就簡單了，如果該項目在實際中因限發(fā)而導致一年上網(wǎng)電量只有1800小時，那么應發(fā)的小時數(shù)2180減去1800就是損失的利用小時數(shù)，所對應的電量就是需要火電機組補償?shù)碾娏?。《辦法》規(guī)定，補償電價按項目所在地的可再生能源上網(wǎng)標桿電價執(zhí)行，即當?shù)厝济好摿驑藯U上網(wǎng)電價加上可再生能源附加電價?；痣姍C組負責補償燃煤脫硫電價部分，可再生能源附加電價部分仍由國家可再生能源基金支付。
以上部分保障的是可再生能源企業(yè)的基本收益，電改配套文件提出鼓勵可再生能源電力多發(fā)滿發(fā)，《辦法》也鼓勵多發(fā)電量參與市場競爭。因此，在通過計劃方式優(yōu)先安排一部分保障性發(fā)電量，保障可再生能源項目基本收益的同時，使其超出保障性范圍的發(fā)電量參于市場交易，通過市場競爭機制保障優(yōu)先上網(wǎng)。
還以上面的測算為例，如果項目有能力達到2300的年利用小時數(shù)，那么超出保障范圍的120小時對應電量就能夠以較低的價格取得售電合同，同時也繼續(xù)按當時水平享有可再生能源電價補貼，用一個公式來表達就是，這部分電量的實際價格＝市場競爭取得的電價＋（當?shù)乜稍偕茉礃藯U上網(wǎng)電價－當?shù)鼗痣娒摿蛎撓鯓藯U電價）。這種辦法可以鼓勵可再生能源企業(yè)通過技術進步等方式提高利用效率，降低邊際成本，獲得額外收益。
保障的方式實現(xiàn)了保障性容量向計劃電量的轉變，促進公平權益；競爭的方式發(fā)揮了效率和市場的作用。二者的結合可有效解決目前的困境。
《辦法》會對火電有影響，但并非不可承受
問：《辦法》規(guī)定常規(guī)機組補償可再生能源限發(fā)的電量損失，這樣會不會給火電機組造成額外的負擔？如何保證火電企業(yè)依規(guī)辦事？
秦海巖：《辦法》的實施肯定會減少火電機組的發(fā)電小時數(shù)，但并非是不可承受的。
目前，在我國的電力在系統(tǒng)中，可再生能源電力占比還非常低，風電光伏發(fā)電量僅占全社會用電量的3%，即使按照風電2.5億千瓦、光伏1.5億千瓦測算，2020年風電光電發(fā)電量比重僅提高至8%，對火電影響仍較小。若能解決今年所有的棄風棄光電量、由新能源替代火電發(fā)電，則僅影響火電利用小時50小時?？紤]到當前煤電企業(yè)利潤較高的現(xiàn)實，限電補貼費用不會對火電企業(yè)經(jīng)營造成顯著影響，與其應該承擔的環(huán)境外部成本相比，真的是微乎其微。但是卻向電力行業(yè)傳達國家能源轉型發(fā)展的決心，促進電力系統(tǒng)靈活性的提高，減緩電力企業(yè)對火電的投資沖動，緩解電力供應過剩。
保障措施部分提出了電網(wǎng)企業(yè)落實保障性收購的具體要求，操作方法以及提高可再生能源消納能力的運行調度技術措施。可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購電量部分通過充分安排發(fā)電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障。發(fā)電量計劃須預留年內計劃投產可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的發(fā)電計劃空間。電網(wǎng)企業(yè)應在做好可再生能源功率預測預報的基礎上，與可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目企業(yè)簽訂優(yōu)先發(fā)電合同，將發(fā)電計劃和合同分解到月、周、日、小時等時段，優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電。
此外，還需要關注的一點是，現(xiàn)在有些地方政府規(guī)定風電補償火電，這是嚴重違背法律精神的做法?！掇k法》中明確提出，
“保障風能、太陽能、生物質能等可再生能源發(fā)電享有最高優(yōu)先調度等級，不得采取向優(yōu)先級較低的發(fā)電項目支付費用的方式獲取優(yōu)先發(fā)電權。”
也就是說，類似云南工信委前不久發(fā)布的“風火交易”的“逆向替代”做法將被禁止，類似新疆、寧夏關停風電為火電讓路的做法也不合規(guī)。有了這個《辦法》，各地方政府部門的行政行為也能夠有一個更好的依據(jù)。
總的來看，《辦法》的出臺，彰顯了我國在能源管理工作中的科學和法制精神，其意義和影響都將是深遠的。我們期待它早日正式出臺。
