6月1日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》（簡稱“光伏新政”），給近年來高速發(fā)展的中國光伏產(chǎn)業(yè)踩下一腳“急剎車”，一石激起千層浪，業(yè)內(nèi)紛紛感慨“一夜入冬”。業(yè)界普遍認(rèn)為，“531”新政可謂是光伏行業(yè)史上最嚴(yán)新政。

　　這個被喻為光伏行業(yè)“斷奶令”的新政，究竟會給光伏產(chǎn)業(yè)帶來多大沖擊，行業(yè)拐點是否即將到來，光伏補貼缺口如何解決，我國的光伏產(chǎn)業(yè)又將如何走向更加健康有序的發(fā)展道路？對此，本刊記者采訪了中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、國際能源戰(zhàn)略研究中心主任，中國能源研究會可再生能源專委會秘書長許勤華教授。

　　光伏市場諸多矛盾催生新政出臺

　　近年來，我國光伏裝機規(guī)模持續(xù)擴大，已成為全球最大的應(yīng)用市場。數(shù)據(jù)顯示，我國光伏發(fā)電新增裝機連續(xù)5年全球第一，累計裝機規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一?！笆濉逼陂g年均裝機增長率超過50%；進入“十三五”時期，光伏發(fā)電建設(shè)速度進一步加快，年平均裝機增長率75%。2016年新增并網(wǎng)裝機容量3424萬千瓦，2017年新增并網(wǎng)裝機容量5306萬千瓦。截至2018年4月，裝機已超過1.4億千瓦。

　　同時，光伏組件企業(yè)規(guī)模擴大，技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量也在不斷突破。2017年，國內(nèi)組件產(chǎn)量達7500萬千瓦，占全球71%，高效電池轉(zhuǎn)換效率不斷突破。2017年，全球前10強光伏組件企業(yè)中，我國占據(jù)8個，國際競爭力明顯提升。

　　然而，光伏行業(yè)發(fā)展在取得突破的同時，也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。許勤華表示，目前光伏行業(yè)突出的問題主要表現(xiàn)在：

　　一是補貼缺口持續(xù)擴大。截至2017年底，累計可再生能源發(fā)電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元（占比約40%），且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。光伏補貼拖欠，影響產(chǎn)業(yè)鏈正常運行，特別是光伏企業(yè)以民營企業(yè)居多且業(yè)務(wù)單一、融資能力較弱，市場波動易導(dǎo)致行業(yè)風(fēng)險快速集聚。

　　二是棄光限電嚴(yán)重，東西部供需矛盾突出。隨著光伏發(fā)電的迅猛增長，一些地方也出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄光限電現(xiàn)象。2015年全國棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過多方努力，棄光率下降至6%，但個別地方仍然十分嚴(yán)重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。2018年一季度，棄光電量16.24億千瓦時，棄光率4%，同比下降5.3個百分點，雖有好轉(zhuǎn)，但仍不穩(wěn)固。東、中、西部協(xié)同消納市場沒有形成，省間交易存在壁壘，輸電通道建設(shè)滯后于光伏等新能源發(fā)展，加上現(xiàn)有電網(wǎng)調(diào)峰能力及靈活性不足、西北本地消納能力有限，造成西北部地區(qū)棄光限電嚴(yán)重，東西部供需不均衡。

　　三是產(chǎn)能持續(xù)釋放，市場供需壓力加大。在國內(nèi)光伏發(fā)電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩問題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問題也有顯現(xiàn)。從供給側(cè)來看，各環(huán)節(jié)新增及技改產(chǎn)能在2018年逐步釋放；從需求側(cè)來看，國際國內(nèi)新增市場規(guī)模增速將會放緩。此消彼長將導(dǎo)致2018年我國光伏市場供需失衡，上下游各環(huán)節(jié)產(chǎn)品價格將進一步下探，企業(yè)將會承受較大壓力。

　　四是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新薄弱。我國光伏產(chǎn)品以晶體硅電池為主，且主要集中在常規(guī)電池環(huán)節(jié)，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對單一，在異質(zhì)結(jié)（SHJ）等高效電池和產(chǎn)品可靠性方面與國外相比仍存差距，基礎(chǔ)研究亟待提升。此外，我國在光伏高端電池工藝及裝備、材料方面仍有不足，包括黑硅、PERC、N型技術(shù)等所需的關(guān)鍵設(shè)備仍依賴進口，智能化工廠系統(tǒng)集成能力仍有待提升。

　　五是受貿(mào)易保護影響，光伏“走出去”前景不容樂觀。近年來，我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展快速，使得其成為部分國家貿(mào)易保護的主要產(chǎn)品。新一輪貿(mào)易調(diào)查更加關(guān)注中國企業(yè)，貿(mào)易摩擦頻發(fā)，阻礙了我國光伏“走出去”的步伐，導(dǎo)致全球光伏應(yīng)用成本快速上升，不利于推動全球光伏應(yīng)用。

　　光伏行業(yè)存在的問題，不利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，需要引導(dǎo)市場和行業(yè)根據(jù)新形勢調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點從擴大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，著力推進技術(shù)進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，從而推動行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

　　基于此，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局根據(jù)行業(yè)發(fā)展實際，自2017年底以來組織有關(guān)方面就優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模管理、電價機制以及市場化體制機制等發(fā)展政策進行了認(rèn)真研究，并著手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定過程中，借鑒德國、西班牙、捷克等國家經(jīng)驗，通過征求意見會（2月）、新聞發(fā)布會（4月）等多種方式充分征求意見、吹風(fēng)提示，還專門召開會議聽取了地方發(fā)展改革委（能源局）、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見并作了政策宣介。經(jīng)多次修改完善、反復(fù)論證后，于5月31日正式印發(fā)。

　　“斷奶令”將迎來光伏行業(yè)發(fā)展拐點

　　記者了解到，光伏新政給光伏產(chǎn)業(yè)帶來最大的三個變化分別是：控制新增規(guī)模、加快補貼退坡和降低上網(wǎng)電價。具體來看，該新政給出的條款是：2018年各地暫不安排需國家補貼的普通電站；2018年分布式光伏發(fā)展安排1000萬千瓦左右規(guī)模；新投運光伏電站上網(wǎng)電價統(tǒng)一降低0.05元；“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”分布式項目，補貼標(biāo)準(zhǔn)降低0.05元，至每千瓦時0.32元（含稅）。

　　盡管能源主管部門早前就曾釋放過“將嚴(yán)控光伏發(fā)展規(guī)?！钡男盘枺瑯I(yè)內(nèi)對此已有心理預(yù)期，但在這份嚴(yán)苛程度超預(yù)期的政策文件正式出臺后，全行業(yè)還是爭論不斷。

　　絕大多數(shù)光伏企業(yè)感覺行業(yè)已經(jīng)到了“生死存亡的關(guān)鍵時刻”。受此政策影響，資本市場表現(xiàn)出強烈的恐慌情緒。一些行業(yè)權(quán)威專家也公開呼吁相關(guān)部門撤銷新政，延續(xù)過去的發(fā)改委文件，同時適當(dāng)合理壓減規(guī)模，自發(fā)自用項目和戶用光伏的建設(shè)規(guī)模由地方政府管理，仍需納入國家補貼范圍。國內(nèi)多家光伏龍頭企業(yè)的負(fù)責(zé)人和行業(yè)專家紛紛表示，許多光伏項目因為新政突然停止而產(chǎn)生糾紛，尤其考慮行業(yè)現(xiàn)狀，降低規(guī)模幅度不應(yīng)過大，希望國家支持這個行業(yè)進入不需要補貼的“最后一公里”。同時還建議，給分布式小型工商業(yè)自發(fā)自用及用戶光伏單獨指標(biāo)；加快實行分布式光伏發(fā)電市場化交易，盡快實現(xiàn)“隔墻售電”和配額制，促進行業(yè)健康發(fā)展。支持加速平價上網(wǎng)步伐，但調(diào)價要有明確的時間窗口，并與產(chǎn)業(yè)成本結(jié)合。

　　然而，新政的出臺不是為了控制光伏規(guī)模發(fā)展，對于先進技術(shù)、高質(zhì)量產(chǎn)品、不需要國家補貼的電站項目“是留了口子的”。據(jù)了解，光伏新政對光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模進行了優(yōu)化，采取了分類調(diào)控方式：對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設(shè)規(guī)模合理控制增量；對領(lǐng)跑基地項目視調(diào)控情況酌情安排；對光伏扶貧和不需國家補貼項目大力支持，有序發(fā)展。因此，此次調(diào)控并不是所謂的“一刀切”。除了需要國家補貼的項目，在保證消納、滿足質(zhì)量安全等要求的情況下，其他項目是放開的。

　　許勤華表示，出臺光伏新政既是落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是緩解光伏行業(yè)當(dāng)前面臨的補貼缺口和棄光限電等突出矛盾和突出問題的重要舉措。這是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入新階段的必然要求，對實現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。

　　一是有利于緩解財政補貼壓力。財政補貼缺口持續(xù)擴大是當(dāng)前制約光伏發(fā)展的突出問題。國務(wù)院《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2013]24號）明確規(guī)定，光電發(fā)展規(guī)模與國家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。適當(dāng)調(diào)低需要補貼的新增建設(shè)規(guī)模，將避免形成系統(tǒng)性風(fēng)險，從長遠(yuǎn)講是有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。

　　二是有利于解決消納問題。2017年以來，通過各方努力、采取一系列措施，棄光問題得到有效改善，但還沒有徹底解決，不僅西部地區(qū)光伏消納問題尚未根本解決，而且隨著分布式光伏裝機快速增加，也給東部一些地區(qū)配網(wǎng)安全運行帶來了新問題。通過調(diào)整發(fā)展節(jié)奏，有助于解決光伏消納問題，減少棄光。

　　三是有利于激發(fā)企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力。隨著光伏發(fā)電補貼強度下降，將倒逼企業(yè)練內(nèi)功、強體質(zhì)，從依靠國家政策向到更多地依靠市場轉(zhuǎn)變，減少補貼依賴，促使企業(yè)通過降本增效提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)光伏行業(yè)優(yōu)勝劣汰，加速淘汰落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，遏制企業(yè)非理性擴張，促進行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中，進一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球的領(lǐng)先地位，培育一批世界級光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。

　　四是有利于促進地方降低非技術(shù)成本，改善營商環(huán)境。補貼下調(diào)之后，為保證光伏發(fā)電項目經(jīng)濟性，一方面企業(yè)通過技術(shù)進步降低成本，另一方面也利于促進地方政府落實國家和地方支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項政策，降低非技術(shù)成本。

　　許勤華認(rèn)為，從客觀上看，光伏新政雖然會給光伏行業(yè)帶來陣痛，但是在行業(yè)洗牌過程中也蘊含著巨大機遇。那些技術(shù)裝備落后、依靠補貼發(fā)展，生長在政策溫室里的企業(yè)會被淘汰，而那些技術(shù)進步、成本下降的企業(yè)將在新一輪大浪淘沙中脫穎而出。

　　光伏新政也為光伏產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展指明了方向——鼓勵光伏發(fā)電與用戶的直接電力交易，有效降低交易費用，繼續(xù)推進新能源、微電網(wǎng)等有利于分布式光伏發(fā)展的新業(yè)態(tài)和新模式，提升光伏發(fā)展質(zhì)量，促進光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

　　提高補貼績效以縮小缺口

　　近年來，隨著我國光伏發(fā)電技術(shù)不斷進步，設(shè)備制造等建設(shè)成本快速下降，使光伏發(fā)電的市場競爭力顯著提升。但從目前情況看，項目非技術(shù)成本高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重的問題越來越突出，直接影響光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和市場競爭力。

　　如何減輕可再生能源企業(yè)投資經(jīng)營負(fù)擔(dān)、促進可再生能源成本下降？主要形式有：

　　一是嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源發(fā)電保障性收購制度。對符合國家規(guī)劃以及列入年度建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的項目，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)限時完成并網(wǎng)，并按國家核定的區(qū)域最低保障性收購小時數(shù)落實保障性收購政策。二是電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)接網(wǎng)工程，保障配套電網(wǎng)工程與項目同時投入運行。三是減少土地成本及不合理收費。四是鼓勵金融機構(gòu)將光伏納入綠色金融體系，降低企業(yè)融資成本。五是制止糾正亂收費等增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的行為。地方不得收取任何形式的資源出讓費等費用，不得將應(yīng)由地方政府承擔(dān)投資責(zé)任的社會公益事業(yè)相關(guān)投資轉(zhuǎn)嫁給可再生能源投資企業(yè)或向其分?jǐn)傎M用，不得強行要求可再生能源企業(yè)在獲取項目配置資格的同時對當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)項目進行投資，不得建設(shè)規(guī)模與任何無直接關(guān)系的項目捆綁安排，不得強行從項目提取收益用于其他用途。六是加強政策落實和監(jiān)管。將相關(guān)法規(guī)政策執(zhí)行和優(yōu)化政府服務(wù)列入可再生能源項目投資預(yù)警機制的監(jiān)測評價范圍，并加強事中事后監(jiān)管。

　　“今后，各地落實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低非技術(shù)成本情況將被作為年度規(guī)模安排和基地布局建設(shè)的重要依據(jù)。對非技術(shù)成本低的地區(qū)優(yōu)先下達規(guī)模、布局基地建設(shè)。重點抓好各項政策措施的落實以及各地、各方工作落實的監(jiān)管，多措并舉，著力減輕光伏企業(yè)負(fù)擔(dān)，保障企業(yè)合法利益，加快實現(xiàn)光伏發(fā)電平價上網(wǎng)?！?許勤華說。

　　應(yīng)該說，作為未來能源轉(zhuǎn)型的重要方向，光伏行業(yè)發(fā)展初期借財政補貼之力撬動市場無可厚非。目前，隨著我國光伏行業(yè)的技術(shù)進步、成本下降，優(yōu)勢企業(yè)已經(jīng)擁有“去補貼”的生存本領(lǐng)。

　　我國光伏發(fā)電更大規(guī)模應(yīng)用后，在2020年前后即可實現(xiàn)平價上網(wǎng)、不再需要補貼，此前已建成項目的補貼也將在2022～2025年間達到峰值，補貼金額在1000～1750億元之間。由此來看，光伏發(fā)電不依靠補貼的平價上網(wǎng)時代，已走到“黎明前的黑暗”和“最后一公里”。

　　從各國的光伏產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實看，光伏產(chǎn)業(yè)對政策的依存度很高。許勤華認(rèn)為，站在推進光伏平價上網(wǎng)、光伏產(chǎn)能過剩和補貼缺口日益擴大的角度上看，國家對光伏行業(yè)的監(jiān)控和引導(dǎo)更有利于市場規(guī)范化長遠(yuǎn)發(fā)展。

　　記者了解到，美國、德國、法國等國近些年對光伏的扶持力度比較大，通過頒布新法令或?qū)嵤┬袆佑媱?，制定發(fā)展目標(biāo)，再利用固定上網(wǎng)電價、稅收等措施刺激光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。奧地利、丹麥和挪威等國家并沒有制定統(tǒng)一的光伏發(fā)展目標(biāo)，也沒有強制性要求，而是通過一些寬松型舉措支持光伏技術(shù)研發(fā)項目。中國、日本和韓國都制定了明確的光伏發(fā)展目標(biāo)，并通過補貼降低安裝成本。一些國家并沒有專門的光伏計劃，而是通過可再生能源計劃扶持光伏產(chǎn)業(yè)，如澳大利亞和加拿大等。馬來西亞通過從電價中收取超額費用組成能源基金，支持包括光伏項目發(fā)展。

　　“能源轉(zhuǎn)型是分階段、分重點、分層次的，提高補貼績效，讓其產(chǎn)生最大效益，是縮減補貼缺口最主要的途徑?！痹S勤華說。

　　合理把握光伏行業(yè)發(fā)展節(jié)奏

　　“光伏發(fā)電是綠色清潔的能源，符合能源轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，在能源革命中具有重要作用。培育壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)、支持光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)展是能源生產(chǎn)革命、消費革命的重要內(nèi)容。促進光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展是行業(yè)的共同責(zé)任和目標(biāo)。”許勤華表示。

　　一是抓緊研究光伏發(fā)電市場化時間表路線圖。統(tǒng)籌考慮非化石能源消費目標(biāo)、電網(wǎng)消納能力、財政補貼實力，完善“十三五”光伏發(fā)展目標(biāo)和后幾年發(fā)展規(guī)模，合理把握發(fā)展節(jié)奏。

　　二是大力推進分布式市場化交易。不斷完善商業(yè)模式和運行模式，使分布式市場化交易成為分布式光伏發(fā)展的一個重要方向，成為新形勢下分布式光伏發(fā)展的新突破、新市場。

　　三是推動減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為光伏企業(yè)營造良好的營商環(huán)境。我國與國外相比，光伏發(fā)電成本的差異主要在非技術(shù)成本上。今年，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項的通知》（國能發(fā)新能[2018]34號），對減輕光伏企業(yè)非技術(shù)成本將有重要作用，要推動地方做好該文件的貫徹落實，使措施要求落到實處，真正讓光伏企業(yè)輕裝前行。

　　四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實施。目前，《可再生能源電力配額及考核辦法》已完成征求意見工作，正在根據(jù)征求意見情況進一步修改完善，爭取年內(nèi)出臺。這個制度實施后，進一步強化各地方政府和售電公司、參與市場交易大電力用戶、自備電廠等市場主體對消納可再生能源的責(zé)任，將對促進包括光伏發(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)展起到十分重要的作用。

　　五是多措并舉擴大消納，進一步減少棄光限電。認(rèn)真落實《解決棄水、棄風(fēng)、棄光問題的實施方案》明確的各項措施，著力擴大光伏發(fā)電消納，突出抓好重點地區(qū)的消納問題，確保實現(xiàn)雙降。

　　隨著全球能源短缺和環(huán)境污染問題凸顯，光伏產(chǎn)業(yè)已成為各國普遍關(guān)注和重點發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)。如何進一步規(guī)范我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進我國光伏產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端，需要重點做好以下幾點：

　　發(fā)布智能光伏產(chǎn)業(yè)行動計劃。深入實施《中國制造2025》，發(fā)布《智能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2018～2020年）》。推動光伏產(chǎn)業(yè)智能化升級，鼓勵大數(shù)據(jù)、NB-IOT等信息技術(shù)在光伏領(lǐng)域應(yīng)用；推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與光伏產(chǎn)業(yè)深度融合。探索推進在建筑、水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等領(lǐng)域應(yīng)用示范建設(shè)。合力推動智能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極培育世界級先進制造業(yè)集群。

　　加強行業(yè)規(guī)范管理。繼續(xù)實施《光伏制造行業(yè)規(guī)范條件》，組織開展相關(guān)申報工作，對已進入規(guī)范條件的企業(yè)進行抽檢，繼續(xù)動態(tài)調(diào)整規(guī)范條件公告名單，推動行業(yè)規(guī)范與相關(guān)政策加強協(xié)同聯(lián)動，有效規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序。

　　完善公共服務(wù)平臺建設(shè)。面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，完善標(biāo)準(zhǔn)、檢測等公共服務(wù)平臺建設(shè)，發(fā)揮平臺作用，為行業(yè)發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐。指導(dǎo)相關(guān)單位抓緊實施工業(yè)強基工程等項目。加快推進《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)綜合標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)體系》實施，提升產(chǎn)業(yè)配套能力。

　　堅持“引進來”與“走出去”相結(jié)合。貫徹“一帶一路”倡議，整體謀劃產(chǎn)業(yè)鏈布局，增強我們引領(lǐng)商品、資本、信息等全球流動的能力，利用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，突出技術(shù)、品牌、市場，更深更廣融入全球供給體系，鼓勵企業(yè)適時適度開展海外建廠和拓展海外業(yè)務(wù)，配合相關(guān)部門做好貿(mào)易糾紛應(yīng)對工作。

　　雖然光伏新政來得比預(yù)想的要早，比預(yù)想的猛烈與殘酷，但是中國光伏企業(yè)在近20年的時間里都是在不斷克服困難、突破圍堵中艱難前進，到今天發(fā)展成為從業(yè)超250萬人、產(chǎn)值近萬億元的國家名片。相信光伏新政不會是中國光伏行業(yè)的終點，而是新一輪發(fā)展的起點，中國光伏人仍然會繼續(xù)披荊斬棘，砥礪前行。