?日前，國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復(fù)關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項的函中表示，對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》核定。
甘肅自然能源研究所副所長李世民告訴記者，此函進(jìn)一步強調(diào)了光伏方陣用地按建設(shè)用地管理，光伏用地難的問題可能會更加凸顯。事實上，目前一些地方的農(nóng)業(yè)光伏項目并沒有嚴(yán)格將場內(nèi)用地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如此一來，這些農(nóng)業(yè)光伏的發(fā)展或?qū)⑹艿较拗啤?/p>
據(jù)了解，光伏電站之所以出現(xiàn)用地難的問題，主要還是因為一些瓶頸導(dǎo)致。接下來，該如何破除這些瓶頸呢?
瓶頸一 光伏發(fā)展與土地緊缺矛盾
近兩年來，我國光伏產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了迅猛發(fā)展，隨著西部光伏裝機(jī)趨于飽和，并網(wǎng)與消納矛盾突出，中東部地區(qū)發(fā)展光伏成為必然趨勢。然而，由于東部土地資源緊缺，光伏農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等日漸受到重視。但在發(fā)展過程中，光伏電站擠占耕地資源的問題也日益突出，“假光伏農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象時有發(fā)生。
“目前許多企業(yè)打著光伏農(nóng)業(yè)的旗號建設(shè)光伏電站，結(jié)果卻是電站建成后并網(wǎng)發(fā)電，農(nóng)業(yè)項目則形同虛設(shè)?！睒I(yè)內(nèi)人士告訴記者，這主要原因在于企業(yè)往往從光伏角度出發(fā)，將光伏裝機(jī)量最大化而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損。
二者結(jié)合之后，土地利用率必然下降。這也是業(yè)內(nèi)很多光伏農(nóng)業(yè)項目淪為“雞肋”的原因。
由此，可以想象，農(nóng)業(yè)光伏違規(guī)用地的案例必然會發(fā)生。如今年5月，占地2000畝的福建最大農(nóng)光互補光伏項目———漳浦綠領(lǐng)農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站，因為違規(guī)用地問題被當(dāng)?shù)貒敛块T公開通報，除了被罰款14萬元之外，還被要求拆除土地上的建筑物。
對于地面電站來說，少則幾十兆瓦，大則上百兆瓦，這么大的電站不是一畝兩畝的地可以滿足的，需要占用大量土地。那么，哪些土地可以使用?哪些土地使用時必須要辦理征用手續(xù)?對此問題，不少農(nóng)民、項目實施企業(yè)，甚至基層政府干部都不太清楚，這也是光伏違規(guī)用地事情發(fā)生的另外一個重要原因。
在談到光伏電站建設(shè)如何避免違規(guī)用地時，李世民則向記者表示，一是政策要明確，不能含糊其辭、模棱兩可，必須讓企業(yè)知道哪根紅線不能碰;二是政府要引導(dǎo)企業(yè)因地制宜建設(shè)電站，比如在光伏電站優(yōu)選體系設(shè)計中，增加土地綜合利用的評分權(quán)重。同時，國家層面還應(yīng)該從指標(biāo)分配上入手，目前屋頂光伏并不占指標(biāo)，可以放開屋頂電站的指標(biāo)。
瓶頸二 監(jiān)管體制不夠完善
盡管各個部門用地監(jiān)管日趨嚴(yán)格，但正如部分光伏行業(yè)從業(yè)者所言，目前我國光伏電站用地政策仍存在監(jiān)管部門眾多、監(jiān)管尺度不一、新型用地政策制定滯后等問題，導(dǎo)致企業(yè)在調(diào)研用地性質(zhì)、辦理用地手續(xù)等問題時仍多有忌憚。
據(jù)了解，曾經(jīng)在地面光伏電站的開發(fā)建設(shè)過程中，林業(yè)和國土部門對土地的雙重管理現(xiàn)狀給光伏電站的開發(fā)帶來麻煩。如2015年9月18日，國家發(fā)展改革委等六部委出臺的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(以下《意見》)明確提出，對于光伏發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途的，允許以租賃等方式取得。然而，在實踐中，國土部門和林業(yè)部門對土地性質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，且相關(guān)數(shù)據(jù)庫沒有聯(lián)網(wǎng)合并，導(dǎo)致某些項目在國土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則“變成”了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，給光伏電站的開發(fā)建設(shè)帶來嚴(yán)重障礙。
記者了解到，直到2015年12月，國家林業(yè)局在下發(fā)的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》中明確指出：對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，可采用“林光互補”的用地模式。上述問題才得到正式解決。
除了對未利用土地各部門認(rèn)定不同之外，還出現(xiàn)了其他問題。以河南蘭考200兆瓦農(nóng)光互補光伏電站項目為例。據(jù)了解，由鄭州某新能源科技有限公司投資19.77億元利用黃河灘地建設(shè)的蘭考200兆瓦光伏電站項目于2014年4月1日獲得河南省發(fā)展改革委復(fù)核核準(zhǔn)，并原則上列入2014年建設(shè)規(guī)劃和資金補貼的光伏電站項目規(guī)模。但直至項目主體工程于2014年年底完工之時，仍未獲得水利行政主管部門的審查意見。2015年5月23日，黃河水利委員會叫停該項目。
面對這類體制機(jī)制問題，李世民認(rèn)為，相關(guān)部門應(yīng)該協(xié)調(diào)建設(shè)一個聯(lián)網(wǎng)平臺，以不同土地類型紅線和電網(wǎng)消納能力為前提，各地制定當(dāng)?shù)氐墓夥?guī)劃和用地指標(biāo)，具體到每一塊土地的性質(zhì)上，同時建立公平公正合理且透明的評判機(jī)制。
瓶頸三 建設(shè)用地建光伏成本高
根據(jù)《意見》，光伏發(fā)電等項目使用農(nóng)用地建設(shè)電站的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。
“在中東部地區(qū)，戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地非常少，雖然林地資源相對豐富，但在林地建光伏國家要求的比較嚴(yán)格，這樣的話絕大數(shù)地面光伏電站只能建在農(nóng)業(yè)用地，一旦光伏電站建設(shè)占用農(nóng)用地，所有用地部分若是按建設(shè)用地管理，電站的建設(shè)成本則會大幅增加?！崩钍烂駥τ浾哒f，如果農(nóng)業(yè)光伏全部按照建設(shè)用地處理，以20兆瓦的電站為例，光新增的土地成本就要超過2000萬，如果在建設(shè)用地費用較高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，這個支出還要更大。
“之前由于天津不限制光伏發(fā)電指標(biāo)，光伏用地成本相對較低，導(dǎo)致大量企業(yè)涌入，其中包括昌盛日電、協(xié)鑫新能源、國家電投、信義、華電、天津昱電太陽能、通威等都在天津開發(fā)了農(nóng)業(yè)光伏電站。”據(jù)一位在天津開發(fā)光伏電站的相關(guān)公司負(fù)責(zé)人透露，從此次國土資源部發(fā)給天津的函來看，新的正在開展工作的光伏項目肯定會受限。他所在的公司在開工后不久，經(jīng)風(fēng)險評估不得不停止施工。
據(jù)記者了解，由于受到該函的影響，近期，天津國土部門暫停了農(nóng)業(yè)光伏、漁光互補項目的用地預(yù)審。關(guān)于如何減少光伏用地成本，李世民建議，當(dāng)體制機(jī)制不可控時，企業(yè)只能從自身做起、多穿一層防護(hù)衣，在項目建設(shè)前期，首先，要仔細(xì)研讀國家相關(guān)政策、盡量避讓河道、林地等敏感區(qū)域，最大可能的使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建設(shè)電站，合理控制成本，避免一次性投入較大的資金。
另外，開發(fā)商還應(yīng)高度重視項目可行性研究工作開展的廣度和深度，在項目開始前，廣泛征詢相關(guān)政府主管部門和權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，根據(jù)綜合意見，科學(xué)合理的選址建設(shè)光伏電站，避免在項目后期才發(fā)現(xiàn)顛覆性問題，導(dǎo)致項目終止或不必要的經(jīng)濟(jì)損失。
