電力行業(yè)因?qū)ι鐣?huì)福利、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響重大，通常會(huì)被政府嚴(yán)格監(jiān)管。在美國加州，多個(gè)州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同負(fù)責(zé)電力行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資流程，并允許公眾參與。
加州一直是美國充滿活力的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)體，也是美國環(huán)境和清潔能源政策的領(lǐng)導(dǎo)者。上世紀(jì)90年代末，加州進(jìn)行了電力市場改革試驗(yàn)，對(duì)電力行業(yè)放松管制，結(jié)果好壞參半。目前加州的各個(gè)州政府機(jī)構(gòu)分工，又與美國其他州不同。因此，加州模式既不一定是最佳模式，也可能不適合簡單移植到其他地區(qū)，但其演變過程能夠?yàn)槭澜绺鞯氐碾娏Ω母锾峁┲T多有益啟示。
電力監(jiān)管目標(biāo)與步驟
20世紀(jì)大部分時(shí)間里，電力服務(wù)具有“自然壟斷”特征，也就是說，在特定區(qū)域內(nèi)由單一服務(wù)商提供電力服務(wù)是最有效的。慢慢地，隨著技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在批發(fā)及零售等電力系統(tǒng)的某些環(huán)節(jié)，引入競爭成為了可能。盡管如此，因電力產(chǎn)品核心特征、輸配環(huán)節(jié)的壟斷性及電力市場潛在的惡性競爭，電力行業(yè)在世界各地均受到政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)督。
美國的電力公司，一般由州政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管，加州也不例外。監(jiān)管目標(biāo)是為了確保電力行業(yè)符合公共政策的多重指標(biāo)。其中包括成本效益（即長期成本最小化）、可靠性、公共健康及環(huán)境績效等。常規(guī)流程分三個(gè)步驟，一是資源規(guī)劃，二是項(xiàng)目審批，三是定價(jià)或采購合同審批。每一步都有專門的州政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)劃流程及審批決策。
三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工協(xié)作
加州電力監(jiān)管流程，主要涉及三個(gè)機(jī)構(gòu)，即加州公共事業(yè)委員會(huì)（CPUC）、加州能源委員會(huì)（CEC）和加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營中心（CAISO）。
加州公共事業(yè)委員會(huì)每兩年進(jìn)行一次長期采購規(guī)劃程序（LTPP），負(fù)責(zé)審批最終由電費(fèi)支付者支付的、私營電力公司開展的投資或簽署合同。加州能源委員會(huì)主要負(fù)責(zé)每兩年提供一次長期電力需求預(yù)測， 同時(shí)還負(fù)責(zé)審批裝機(jī)容量在5萬千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應(yīng)管線、水管等設(shè)施。加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營中心則負(fù)責(zé)代表所有本地公共事業(yè)公司，運(yùn)營加州整個(gè)電力系統(tǒng)，包括調(diào)度，并負(fù)責(zé)年度輸電規(guī)劃流程（TPP）， 及電力市場。
三個(gè)機(jī)構(gòu)管理層還成立了聯(lián)合機(jī)構(gòu)指導(dǎo)委員會(huì)（JASC），組建了由其規(guī)劃人員組成的機(jī)構(gòu)間技術(shù)團(tuán)隊(duì)，及時(shí)協(xié)調(diào)監(jiān)管流程，希望以更具成本效益的方式實(shí)現(xiàn)雄心勃勃的加州氣候與清潔能源目標(biāo)，回應(yīng)需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)技術(shù)的迅速發(fā)展。
每年秋季，三大機(jī)構(gòu)的工作人員合作開發(fā)用于預(yù)測和規(guī)劃的假設(shè)條件與研究情景，用于來年的長期采購規(guī)劃流程和輸電規(guī)劃程序。加州公共事業(yè)委員會(huì)的工作人員將在四季度公布假設(shè)條件草案，公開征求意見。在審議和采納公眾意見后，發(fā)布最終的假設(shè)和研究情景。
長期采購計(jì)劃
加州公共事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管私營電力公司、天然氣公司、電信公司、自來水公司、鐵路公司、城市軌道交通公司和客運(yùn)公司。委員會(huì)服務(wù)于公共利益，保護(hù)消費(fèi)者，確保以合理的價(jià)格提供安全、可靠的公共事業(yè)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)承諾改善環(huán)境和健康的加州經(jīng)濟(jì)。2003年，委員會(huì)恢復(fù)了之前因向競爭性市場過渡而中止的公用事業(yè)的電力采購。2004年開始，委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)兩年進(jìn)行一次的長期采購規(guī)劃，其中包括兩個(gè)步驟：評(píng)估電力投資需求、批準(zhǔn)采購合同。
長期采購計(jì)劃，是基于資源綜合規(guī)劃的原則。該計(jì)劃強(qiáng)化了競爭，為所有電源的上網(wǎng)請(qǐng)求提供了指南，解決了成本回收問題，并開始將可再生能源采購與一般性采購相集成。該計(jì)劃從保證資源充足性出發(fā)，對(duì)電力服務(wù)機(jī)構(gòu)采購容量提出要求，確保能在需要的時(shí)間和地點(diǎn)為加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行中心提供電力，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資。
長期采購規(guī)劃運(yùn)用統(tǒng)籌方式，綜合考慮了委員會(huì)的全部電力采購政策和項(xiàng)目。2002年，《公用事業(yè)法454.5》將AB 57法案規(guī)范化，將事后審查的模式轉(zhuǎn)變成事前標(biāo)準(zhǔn)，即只要滿足標(biāo)準(zhǔn)，就可確保投資者擁有的公用事業(yè)（IOU, Investor-owned utility）的采購計(jì)劃得到批準(zhǔn)。為了滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，IOU必須展示它們提議的采購將按照加州的政策，在電費(fèi)支付者最小成本下，安全可靠地提供電力。
公共事業(yè)委員會(huì)的需求評(píng)估，是為未來十年期間的系統(tǒng)需求、當(dāng)?shù)匦枨蠛挽`活性需求提供預(yù)測。評(píng)估需求時(shí)所用的“假設(shè)”，三家機(jī)構(gòu)一同確定。在進(jìn)行簡化分析時(shí)，采用負(fù)載與資源表方式，將電力需求與現(xiàn)有的裝機(jī)容量加新增裝機(jī)容量減淘汰容量相比較。在進(jìn)行更加復(fù)雜的分析時(shí)，工作人員能夠運(yùn)用“假設(shè)”對(duì)整個(gè)電力系統(tǒng)的可靠性需求、對(duì)有輸電局限性地區(qū)的可靠性需求、對(duì)系統(tǒng)的靈活性需求（如整合可再生資源時(shí)所需的資源）進(jìn)行模擬。這些“假設(shè)”每兩年修改一次，以反映資源結(jié)構(gòu)和加州政策的變化。公共事業(yè)委員會(huì)的網(wǎng)站會(huì)公布當(dāng)前的假設(shè)。
除了預(yù)測資源需求外，評(píng)估需求過程還能開發(fā)出滿足加州政策目標(biāo)的其他替代途徑，如：推廣分布式發(fā)電或增加能效支出。這一過程的每個(gè)步驟都要征詢和采納利益相關(guān)方的反饋意見。
確定需求后，公共事業(yè)委員會(huì)將以《委員會(huì)決議》的形式批準(zhǔn)采購。最近的例子是通過了D.14-03-004決議，批準(zhǔn)了SCE和SDG&E區(qū)域內(nèi)的采購活動(dòng)，以確保圣奧諾弗雷核電站意外關(guān)停的情況下電力供應(yīng)的可靠性。最近幾年的批準(zhǔn)文件內(nèi)容越來越具體，比如上面的《圣奧諾弗雷核電站決議》就要求投資者擁有的電力運(yùn)營商在最有利于電網(wǎng)的變電站采購優(yōu)先指定的資源和儲(chǔ)能服務(wù)。
預(yù)測、建設(shè)、審批、規(guī)劃
加州能源委員會(huì)在其兩年一次的《綜合能源政策報(bào)告》中提供未來十年期間的能源需求預(yù)測。該《報(bào)告》為所有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃活動(dòng)提供了參考，包括加州公共事業(yè)委員會(huì)在其長期采購規(guī)劃程序中開展的活動(dòng)。需求預(yù)測每年更新一次。
《報(bào)告》預(yù)測模型，基于經(jīng)濟(jì)和人口驅(qū)動(dòng)因素，預(yù)測不同地區(qū)的需求增長。其中，還考慮了各種需求調(diào)節(jié)因素，如能源效率、需求響應(yīng)、用戶側(cè)分布式發(fā)電等。委員會(huì)在偶數(shù)年份，僅使用經(jīng)濟(jì)與人口驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行有限更新。2015年《報(bào)告》涵蓋了能源效率、電力行業(yè)脫碳、戰(zhàn)略輸電規(guī)劃、低碳交通運(yùn)輸體系、未來十年期間的電力預(yù)測、天然氣、干旱和氣候變化研究等主題。
電力設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營審批
能源委員會(huì)負(fù)責(zé)頒發(fā)建設(shè)和運(yùn)營電力設(shè)施的批文，包括裝機(jī)容量在5萬千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應(yīng)管線、水管等設(shè)施。申請(qǐng)人一旦獲得許可，就有權(quán)按照申請(qǐng)中的內(nèi)容，建設(shè)和運(yùn)營電力設(shè)施。該許可不向項(xiàng)目授予任何經(jīng)濟(jì)或運(yùn)營上的保證。委員會(huì)批文涵蓋了各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州政府機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)對(duì)電站投建前提出的所有要求。委員會(huì)還與可能為項(xiàng)目頒發(fā)許可的所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)其審批流程。
從2010年至2016年，加州能源委員會(huì)批準(zhǔn)項(xiàng)目19個(gè)，終止/拒批項(xiàng)目7個(gè)。獲批項(xiàng)目中包括13個(gè)天然氣發(fā)電廠、5個(gè)太陽能項(xiàng)目，以及一個(gè)太陽能蓄熱項(xiàng)目。拒批項(xiàng)目多數(shù)是由于各種原因應(yīng)申請(qǐng)人的請(qǐng)求暫停的項(xiàng)目。
發(fā)電廠選址評(píng)估包括地點(diǎn)、設(shè)計(jì)、施工以及對(duì)公眾健康、安全、環(huán)境和公眾福利的影響等方方面面。選址審批原則包括：確保只建設(shè)確實(shí)需要的電站；由在公共健康與安全、環(huán)境科學(xué)、工程和可靠性方面擁有專業(yè)技術(shù)的獨(dú)立人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審；所有州政府機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)審核和全面參與，并與聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)；只有一個(gè)管轄性批準(zhǔn)；在規(guī)定的時(shí)間框架內(nèi)作出決策；提供機(jī)會(huì)讓公眾和利益集團(tuán)全面參與。
然而，容量在5萬至10萬千瓦以內(nèi)、且不會(huì)對(duì)環(huán)境造成太大影響的小型電站可享受豁免，無需經(jīng)歷上述審批流程。委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步研究和批準(zhǔn)。項(xiàng)目獲批后，開發(fā)商負(fù)責(zé)獲取建設(shè)和運(yùn)營電站所需的任何地方批文、州批文或聯(lián)邦批文。開發(fā)商需提交《AFC 證書申請(qǐng)》，申請(qǐng)費(fèi)用為268709美元+537美元/兆瓦。所有獲批項(xiàng)目以后還需交年費(fèi)26872美元。提交小型電站審批豁免申請(qǐng)的項(xiàng)目將按照委員會(huì)的實(shí)際審批費(fèi)用收費(fèi)。
委員會(huì)接受申請(qǐng)后，將指派一個(gè)專門工作組負(fù)責(zé)審批流程。工作組提供推薦意見，供公開聽證時(shí)考慮。委員會(huì)和專門工作組的審批、聽證和決議需公開發(fā)布通知，并在公開會(huì)議上進(jìn)行。審批過程中，專門工作組的工作人員作為獨(dú)立的一方，有責(zé)任從環(huán)境、工程等角度對(duì)向每一份申請(qǐng)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，公開通知并舉辦研討會(huì)，與相關(guān)各方分享其分析結(jié)論，全面充分地、前后一致地、盡可能快地對(duì)電站申請(qǐng)進(jìn)行審批。
希望正式參與選址審批流程的公眾、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)成員，可向選址專門工作組提交《介入申請(qǐng)書》。一旦獲批，申請(qǐng)人就成為介入者，擁有該項(xiàng)目參與者的所有相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任。
2000年，加州曾發(fā)生震驚世界同行的電力危機(jī)。吸取當(dāng)年的教訓(xùn)，如今加州電力需求預(yù)測每年都在更新。這樣，就有充足時(shí)間來抓住最新趨勢，并融入決策中。
此外，加州電力危機(jī)很大程度上是人為造成的。原因包括不健全的市場設(shè)計(jì)和監(jiān)督、較大市場主體（如安然公司）操縱市場等多重因素。尤其是，當(dāng)時(shí)零售價(jià)格被監(jiān)管鎖定，但批發(fā)價(jià)格是由市場決定，并且不允許當(dāng)?shù)仉娏就ㄟ^長期采購來鎖定電價(jià)。這一系列錯(cuò)誤，導(dǎo)致了PG&E等大型電力公司破產(chǎn)。危機(jī)帶給我們最大的啟示之一，就是好的電力采購方式要結(jié)合長期購買和短期購買，而不能僅依賴于短期采購來提供100％電力。
年度電網(wǎng)規(guī)劃程序
加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營中心負(fù)責(zé)年度電網(wǎng)規(guī)劃程序。偶數(shù)年份的流程與奇數(shù)年份略有不同。在偶數(shù)年份，運(yùn)營中心對(duì)系統(tǒng)需求、地方需求和靈活性需求進(jìn)行技術(shù)研究。所有這些研究結(jié)果可在長期采購規(guī)劃程序的第一階段為加州公共事業(yè)委員會(huì)進(jìn)行資源需求評(píng)估提供依據(jù)。在奇數(shù)年份，運(yùn)營中心只進(jìn)行輸電規(guī)劃研究，并幫助加州公共事業(yè)委員會(huì)在長期采購規(guī)劃程序的第二階段作出采購決策。
結(jié)語
由于對(duì)社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)及環(huán)保方面有重大影響，電力行業(yè)受到政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管，即使在世界各地的市場經(jīng)濟(jì)體中也是如此。監(jiān)管流程的目標(biāo)是確保電力行業(yè)符合公共政策的多重指標(biāo)，包括成本效益（即長期成本最小化）、可靠性、公共健康及環(huán)境績效等。長期成本最小化應(yīng)確保包括考慮需求側(cè)管理?xiàng)l件下新建項(xiàng)目的必要性和系統(tǒng)優(yōu)化。
在加州，多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，共同負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資流程。整個(gè)電力規(guī)劃和采購流程公開透明，并允許公眾參與。綜合考慮供電及需求方的資源，使得加州電力行業(yè)向高效、低碳、可持續(xù)的方向加速轉(zhuǎn)型。預(yù)計(jì)到2030年，加州非化石電力將占70％以上。加州模式不一定是最佳的，而是一種考慮了其歷史及地方特點(diǎn)的有效模式。比如，加州的電力約90％是通過雙邊合同采購，只有不到10％是通過短期電力市場。
中國當(dāng)前的電力改革所面臨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和煤電過剩的挑戰(zhàn)，加州電力監(jiān)管模式的他山之石可能給我們帶來一些新的啟示和借鑒。
林江為美國勞倫斯-伯克利國家實(shí)驗(yàn)室科學(xué)家，周大地為國家發(fā)改委能源研究所研究員、原所長
