周大地:加州電力監(jiān)管的特色與啟示

發(fā)布時(shí)間:2016-08-12   來(lái)源:《財(cái)經(jīng)》

  電力行業(yè)因?qū)ι鐣?huì)福利、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響重大,通常會(huì)被政府嚴(yán)格監(jiān)管。在美國(guó)加州,多個(gè)州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同負(fù)責(zé)電力行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資流程,并允許公眾參與。

  加州一直是美國(guó)充滿活力的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)體,也是美國(guó)環(huán)境和清潔能源政策的領(lǐng)導(dǎo)者。上世紀(jì)90年代末,加州進(jìn)行了電力市場(chǎng)改革試驗(yàn),對(duì)電力行業(yè)放松管制,結(jié)果好壞參半。目前加州的各個(gè)州政府機(jī)構(gòu)分工,又與美國(guó)其他州不同。因此,加州模式既不一定是最佳模式,也可能不適合簡(jiǎn)單移植到其他地區(qū),但其演變過(guò)程能夠?yàn)槭澜绺鞯氐碾娏Ω母锾峁┲T多有益啟示。

  電力監(jiān)管目標(biāo)與步驟

  20世紀(jì)大部分時(shí)間里,電力服務(wù)具有“自然壟斷”特征,也就是說(shuō),在特定區(qū)域內(nèi)由單一服務(wù)商提供電力服務(wù)是最有效的。慢慢地,隨著技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在批發(fā)及零售等電力系統(tǒng)的某些環(huán)節(jié),引入競(jìng)爭(zhēng)成為了可能。盡管如此,因電力產(chǎn)品核心特征、輸配環(huán)節(jié)的壟斷性及電力市場(chǎng)潛在的惡性競(jìng)爭(zhēng),電力行業(yè)在世界各地均受到政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)督。

  美國(guó)的電力公司,一般由州政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管,加州也不例外。監(jiān)管目標(biāo)是為了確保電力行業(yè)符合公共政策的多重指標(biāo)。其中包括成本效益(即長(zhǎng)期成本最小化)、可靠性、公共健康及環(huán)境績(jī)效等。常規(guī)流程分三個(gè)步驟,一是資源規(guī)劃,二是項(xiàng)目審批,三是定價(jià)或采購(gòu)合同審批。每一步都有專門的州政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)劃流程及審批決策。

  三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工協(xié)作

  加州電力監(jiān)管流程,主要涉及三個(gè)機(jī)構(gòu),即加州公共事業(yè)委員會(huì)(CPUC)、加州能源委員會(huì)(CEC)和加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)中心(CAISO)。

  加州公共事業(yè)委員會(huì)每?jī)赡赀M(jìn)行一次長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃程序(LTPP),負(fù)責(zé)審批最終由電費(fèi)支付者支付的、私營(yíng)電力公司開(kāi)展的投資或簽署合同。加州能源委員會(huì)主要負(fù)責(zé)每?jī)赡晏峁┮淮伍L(zhǎng)期電力需求預(yù)測(cè), 同時(shí)還負(fù)責(zé)審批裝機(jī)容量在5萬(wàn)千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應(yīng)管線、水管等設(shè)施。加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)中心則負(fù)責(zé)代表所有本地公共事業(yè)公司,運(yùn)營(yíng)加州整個(gè)電力系統(tǒng),包括調(diào)度,并負(fù)責(zé)年度輸電規(guī)劃流程(TPP), 及電力市場(chǎng)。

  三個(gè)機(jī)構(gòu)管理層還成立了聯(lián)合機(jī)構(gòu)指導(dǎo)委員會(huì)(JASC),組建了由其規(guī)劃人員組成的機(jī)構(gòu)間技術(shù)團(tuán)隊(duì),及時(shí)協(xié)調(diào)監(jiān)管流程,希望以更具成本效益的方式實(shí)現(xiàn)雄心勃勃的加州氣候與清潔能源目標(biāo),回應(yīng)需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)技術(shù)的迅速發(fā)展。

  每年秋季,三大機(jī)構(gòu)的工作人員合作開(kāi)發(fā)用于預(yù)測(cè)和規(guī)劃的假設(shè)條件與研究情景,用于來(lái)年的長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃流程和輸電規(guī)劃程序。加州公共事業(yè)委員會(huì)的工作人員將在四季度公布假設(shè)條件草案,公開(kāi)征求意見(jiàn)。在審議和采納公眾意見(jiàn)后,發(fā)布最終的假設(shè)和研究情景。

  長(zhǎng)期采購(gòu)計(jì)劃

  加州公共事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管私營(yíng)電力公司、天然氣公司、電信公司、自來(lái)水公司、鐵路公司、城市軌道交通公司和客運(yùn)公司。委員會(huì)服務(wù)于公共利益,保護(hù)消費(fèi)者,確保以合理的價(jià)格提供安全、可靠的公共事業(yè)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施,同時(shí)承諾改善環(huán)境和健康的加州經(jīng)濟(jì)。2003年,委員會(huì)恢復(fù)了之前因向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)過(guò)渡而中止的公用事業(yè)的電力采購(gòu)。2004年開(kāi)始,委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)兩年進(jìn)行一次的長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃,其中包括兩個(gè)步驟:評(píng)估電力投資需求、批準(zhǔn)采購(gòu)合同。

  長(zhǎng)期采購(gòu)計(jì)劃,是基于資源綜合規(guī)劃的原則。該計(jì)劃強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng),為所有電源的上網(wǎng)請(qǐng)求提供了指南,解決了成本回收問(wèn)題,并開(kāi)始將可再生能源采購(gòu)與一般性采購(gòu)相集成。該計(jì)劃從保證資源充足性出發(fā),對(duì)電力服務(wù)機(jī)構(gòu)采購(gòu)容量提出要求,確保能在需要的時(shí)間和地點(diǎn)為加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行中心提供電力,促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資。

  長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃運(yùn)用統(tǒng)籌方式,綜合考慮了委員會(huì)的全部電力采購(gòu)政策和項(xiàng)目。2002年,《公用事業(yè)法454.5》將AB 57法案規(guī)范化,將事后審查的模式轉(zhuǎn)變成事前標(biāo)準(zhǔn),即只要滿足標(biāo)準(zhǔn),就可確保投資者擁有的公用事業(yè)(IOU, Investor-owned utility)的采購(gòu)計(jì)劃得到批準(zhǔn)。為了滿足這些標(biāo)準(zhǔn),IOU必須展示它們提議的采購(gòu)將按照加州的政策,在電費(fèi)支付者最小成本下,安全可靠地提供電力。

  公共事業(yè)委員會(huì)的需求評(píng)估,是為未來(lái)十年期間的系統(tǒng)需求、當(dāng)?shù)匦枨蠛挽`活性需求提供預(yù)測(cè)。評(píng)估需求時(shí)所用的“假設(shè)”,三家機(jī)構(gòu)一同確定。在進(jìn)行簡(jiǎn)化分析時(shí),采用負(fù)載與資源表方式,將電力需求與現(xiàn)有的裝機(jī)容量加新增裝機(jī)容量減淘汰容量相比較。在進(jìn)行更加復(fù)雜的分析時(shí),工作人員能夠運(yùn)用“假設(shè)”對(duì)整個(gè)電力系統(tǒng)的可靠性需求、對(duì)有輸電局限性地區(qū)的可靠性需求、對(duì)系統(tǒng)的靈活性需求(如整合可再生資源時(shí)所需的資源)進(jìn)行模擬。這些“假設(shè)”每?jī)赡晷薷囊淮?,以反映資源結(jié)構(gòu)和加州政策的變化。公共事業(yè)委員會(huì)的網(wǎng)站會(huì)公布當(dāng)前的假設(shè)。

  除了預(yù)測(cè)資源需求外,評(píng)估需求過(guò)程還能開(kāi)發(fā)出滿足加州政策目標(biāo)的其他替代途徑,如:推廣分布式發(fā)電或增加能效支出。這一過(guò)程的每個(gè)步驟都要征詢和采納利益相關(guān)方的反饋意見(jiàn)。

  確定需求后,公共事業(yè)委員會(huì)將以《委員會(huì)決議》的形式批準(zhǔn)采購(gòu)。最近的例子是通過(guò)了D.14-03-004決議,批準(zhǔn)了SCE和SDG&E區(qū)域內(nèi)的采購(gòu)活動(dòng),以確保圣奧諾弗雷核電站意外關(guān)停的情況下電力供應(yīng)的可靠性。最近幾年的批準(zhǔn)文件內(nèi)容越來(lái)越具體,比如上面的《圣奧諾弗雷核電站決議》就要求投資者擁有的電力運(yùn)營(yíng)商在最有利于電網(wǎng)的變電站采購(gòu)優(yōu)先指定的資源和儲(chǔ)能服務(wù)。

  預(yù)測(cè)、建設(shè)、審批、規(guī)劃

  加州能源委員會(huì)在其兩年一次的《綜合能源政策報(bào)告》中提供未來(lái)十年期間的能源需求預(yù)測(cè)。該《報(bào)告》為所有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃活動(dòng)提供了參考,包括加州公共事業(yè)委員會(huì)在其長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃程序中開(kāi)展的活動(dòng)。需求預(yù)測(cè)每年更新一次。

  《報(bào)告》預(yù)測(cè)模型,基于經(jīng)濟(jì)和人口驅(qū)動(dòng)因素,預(yù)測(cè)不同地區(qū)的需求增長(zhǎng)。其中,還考慮了各種需求調(diào)節(jié)因素,如能源效率、需求響應(yīng)、用戶側(cè)分布式發(fā)電等。委員會(huì)在偶數(shù)年份,僅使用經(jīng)濟(jì)與人口驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行有限更新。2015年《報(bào)告》涵蓋了能源效率、電力行業(yè)脫碳、戰(zhàn)略輸電規(guī)劃、低碳交通運(yùn)輸體系、未來(lái)十年期間的電力預(yù)測(cè)、天然氣、干旱和氣候變化研究等主題。

  電力設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)審批

  能源委員會(huì)負(fù)責(zé)頒發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)電力設(shè)施的批文,包括裝機(jī)容量在5萬(wàn)千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應(yīng)管線、水管等設(shè)施。申請(qǐng)人一旦獲得許可,就有權(quán)按照申請(qǐng)中的內(nèi)容,建設(shè)和運(yùn)營(yíng)電力設(shè)施。該許可不向項(xiàng)目授予任何經(jīng)濟(jì)或運(yùn)營(yíng)上的保證。委員會(huì)批文涵蓋了各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州政府機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)對(duì)電站投建前提出的所有要求。委員會(huì)還與可能為項(xiàng)目頒發(fā)許可的所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)其審批流程。

  從2010年至2016年,加州能源委員會(huì)批準(zhǔn)項(xiàng)目19個(gè),終止/拒批項(xiàng)目7個(gè)。獲批項(xiàng)目中包括13個(gè)天然氣發(fā)電廠、5個(gè)太陽(yáng)能項(xiàng)目,以及一個(gè)太陽(yáng)能蓄熱項(xiàng)目。拒批項(xiàng)目多數(shù)是由于各種原因應(yīng)申請(qǐng)人的請(qǐng)求暫停的項(xiàng)目。

  發(fā)電廠選址評(píng)估包括地點(diǎn)、設(shè)計(jì)、施工以及對(duì)公眾健康、安全、環(huán)境和公眾福利的影響等方方面面。選址審批原則包括:確保只建設(shè)確實(shí)需要的電站;由在公共健康與安全、環(huán)境科學(xué)、工程和可靠性方面擁有專業(yè)技術(shù)的獨(dú)立人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審;所有州政府機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)審核和全面參與,并與聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào);只有一個(gè)管轄性批準(zhǔn);在規(guī)定的時(shí)間框架內(nèi)作出決策;提供機(jī)會(huì)讓公眾和利益集團(tuán)全面參與。

  然而,容量在5萬(wàn)至10萬(wàn)千瓦以內(nèi)、且不會(huì)對(duì)環(huán)境造成太大影響的小型電站可享受豁免,無(wú)需經(jīng)歷上述審批流程。委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步研究和批準(zhǔn)。項(xiàng)目獲批后,開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)獲取建設(shè)和運(yùn)營(yíng)電站所需的任何地方批文、州批文或聯(lián)邦批文。開(kāi)發(fā)商需提交《AFC 證書(shū)申請(qǐng)》,申請(qǐng)費(fèi)用為268709美元+537美元/兆瓦。所有獲批項(xiàng)目以后還需交年費(fèi)26872美元。提交小型電站審批豁免申請(qǐng)的項(xiàng)目將按照委員會(huì)的實(shí)際審批費(fèi)用收費(fèi)。

  委員會(huì)接受申請(qǐng)后,將指派一個(gè)專門工作組負(fù)責(zé)審批流程。工作組提供推薦意見(jiàn),供公開(kāi)聽(tīng)證時(shí)考慮。委員會(huì)和專門工作組的審批、聽(tīng)證和決議需公開(kāi)發(fā)布通知,并在公開(kāi)會(huì)議上進(jìn)行。審批過(guò)程中,專門工作組的工作人員作為獨(dú)立的一方,有責(zé)任從環(huán)境、工程等角度對(duì)向每一份申請(qǐng)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估,公開(kāi)通知并舉辦研討會(huì),與相關(guān)各方分享其分析結(jié)論,全面充分地、前后一致地、盡可能快地對(duì)電站申請(qǐng)進(jìn)行審批。

  希望正式參與選址審批流程的公眾、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)成員,可向選址專門工作組提交《介入申請(qǐng)書(shū)》。一旦獲批,申請(qǐng)人就成為介入者,擁有該項(xiàng)目參與者的所有相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任。

  2000年,加州曾發(fā)生震驚世界同行的電力危機(jī)。吸取當(dāng)年的教訓(xùn),如今加州電力需求預(yù)測(cè)每年都在更新。這樣,就有充足時(shí)間來(lái)抓住最新趨勢(shì),并融入決策中。

  此外,加州電力危機(jī)很大程度上是人為造成的。原因包括不健全的市場(chǎng)設(shè)計(jì)和監(jiān)督、較大市場(chǎng)主體(如安然公司)操縱市場(chǎng)等多重因素。尤其是,當(dāng)時(shí)零售價(jià)格被監(jiān)管鎖定,但批發(fā)價(jià)格是由市場(chǎng)決定,并且不允許當(dāng)?shù)仉娏就ㄟ^(guò)長(zhǎng)期采購(gòu)來(lái)鎖定電價(jià)。這一系列錯(cuò)誤,導(dǎo)致了PG&E等大型電力公司破產(chǎn)。危機(jī)帶給我們最大的啟示之一,就是好的電力采購(gòu)方式要結(jié)合長(zhǎng)期購(gòu)買和短期購(gòu)買,而不能僅依賴于短期采購(gòu)來(lái)提供100%電力。

  年度電網(wǎng)規(guī)劃程序

  加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)中心負(fù)責(zé)年度電網(wǎng)規(guī)劃程序。偶數(shù)年份的流程與奇數(shù)年份略有不同。在偶數(shù)年份,運(yùn)營(yíng)中心對(duì)系統(tǒng)需求、地方需求和靈活性需求進(jìn)行技術(shù)研究。所有這些研究結(jié)果可在長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃程序的第一階段為加州公共事業(yè)委員會(huì)進(jìn)行資源需求評(píng)估提供依據(jù)。在奇數(shù)年份,運(yùn)營(yíng)中心只進(jìn)行輸電規(guī)劃研究,并幫助加州公共事業(yè)委員會(huì)在長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃程序的第二階段作出采購(gòu)決策。

  結(jié)語(yǔ)

  由于對(duì)社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)及環(huán)保方面有重大影響,電力行業(yè)受到政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管,即使在世界各地的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中也是如此。監(jiān)管流程的目標(biāo)是確保電力行業(yè)符合公共政策的多重指標(biāo),包括成本效益(即長(zhǎng)期成本最小化)、可靠性、公共健康及環(huán)境績(jī)效等。長(zhǎng)期成本最小化應(yīng)確保包括考慮需求側(cè)管理?xiàng)l件下新建項(xiàng)目的必要性和系統(tǒng)優(yōu)化。

  在加州,多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作,共同負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資流程。整個(gè)電力規(guī)劃和采購(gòu)流程公開(kāi)透明,并允許公眾參與。綜合考慮供電及需求方的資源,使得加州電力行業(yè)向高效、低碳、可持續(xù)的方向加速轉(zhuǎn)型。預(yù)計(jì)到2030年,加州非化石電力將占70%以上。加州模式不一定是最佳的,而是一種考慮了其歷史及地方特點(diǎn)的有效模式。比如,加州的電力約90%是通過(guò)雙邊合同采購(gòu),只有不到10%是通過(guò)短期電力市場(chǎng)。

  中國(guó)當(dāng)前的電力改革所面臨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和煤電過(guò)剩的挑戰(zhàn),加州電力監(jiān)管模式的他山之石可能給我們帶來(lái)一些新的啟示和借鑒。

  林江為美國(guó)勞倫斯-伯克利國(guó)家實(shí)驗(yàn)室科學(xué)家,周大地為國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員、原所長(zhǎng)

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