王信茂：改革開放40年電力規(guī)劃工作的回顧

　　二、有關(guān)電力發(fā)展及規(guī)劃工作的思考

　?。ㄒ唬┨幚砗靡?guī)劃和市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮好電力規(guī)劃的作用

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”?！罢訌?qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供?！?/p>

　　眾所周知，電力工業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應(yīng)，是現(xiàn)代社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。落實(shí)國(guó)家能源戰(zhàn)略，堅(jiān)持能源發(fā)展以電力為中心,實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)健康發(fā)展，是調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，對(duì)加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，確保全面建成小康社會(huì)乃至未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)完成具有重要的支撐作用。

　　縱觀電力工業(yè)改革開放40年的發(fā)展歷程,電力主管部門在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施了一系列電力發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃），既有如電力工業(yè)部計(jì)劃司1985年編制的《電力工業(yè)2000年輪廓設(shè)想》、水利電力部規(guī)劃小組1987年編制的《1986～2015年電力發(fā)展綱要（草案）》、能源部1988年上報(bào)國(guó)務(wù)院的〈我國(guó)能源工業(yè)中期（1989～2000年）發(fā)展計(jì)劃綱要〉、電力工業(yè)部規(guī)劃計(jì)劃司1995年編制的〈2020年全國(guó)電力發(fā)展規(guī)劃研究報(bào)告〉、中國(guó)能源戰(zhàn)略研究課題組1996年完成的〈中國(guó)能源戰(zhàn)略研究（2000—2050年）〉等涉及到未來(lái)15年、30年、50年發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃，也有涉及到未來(lái)每5年發(fā)展的中期規(guī)劃和涉及年度發(fā)展的計(jì)劃，而且相互之間密切銜接。電力工業(yè)連續(xù)制定的五年發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃），都是根據(jù)國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃（計(jì)劃）的總體部署和當(dāng)時(shí)電力工業(yè)的情況，指出存在的主要問題和挑戰(zhàn)，提出未來(lái)五年的主要奮斗目標(biāo)以及主要的政策與措施，以確保所提出的目標(biāo)都能按期實(shí)現(xiàn)。不論是長(zhǎng)期目標(biāo)，還是中期和短期目標(biāo)；不論是總體目標(biāo)，還是具體目標(biāo)，都務(wù)必不折不扣地得以實(shí)施和落實(shí)，通過(guò)真抓實(shí)干使規(guī)劃變成現(xiàn)實(shí)。制定和實(shí)施規(guī)劃的最大好處，就是凝聚全社會(huì)全行業(yè)共識(shí)，有利于使全國(guó)、全行業(yè)從上到下都明白未來(lái)的奮斗目標(biāo)與發(fā)展藍(lán)圖，也明白困難與問題以及解決問題的主要政策與措施；規(guī)劃向社會(huì)提供和展示中長(zhǎng)期電力發(fā)展的宏觀環(huán)境和政策取向，引導(dǎo)穩(wěn)定社會(huì)公眾特別是投資經(jīng)營(yíng)者的預(yù)期，為中長(zhǎng)期資源配置提供指導(dǎo)性的方向，把政府作用與市場(chǎng)機(jī)制更好地有機(jī)結(jié)合起來(lái)，落實(shí)國(guó)家電力產(chǎn)業(yè)政策。在規(guī)劃實(shí)施中，根據(jù)市場(chǎng)變化情況進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整,提出相關(guān)政策和改進(jìn)措施，強(qiáng)化規(guī)劃的約束力和執(zhí)行力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)劃實(shí)施后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以指導(dǎo)改進(jìn)規(guī)劃工作。伴隨著電力規(guī)劃的制定與實(shí)施，我們?nèi)〉昧穗娏I(yè)的輝煌成就。電力規(guī)劃功不可沒！

　　實(shí)踐表明，電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設(shè)的重要指導(dǎo)，起著穩(wěn)定政策基調(diào)、改善與電力市場(chǎng)的溝通、增強(qiáng)可預(yù)見性和透明度的重要作用。科學(xué)規(guī)劃是電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對(duì)于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉(zhuǎn)型升級(jí)至關(guān)重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施是政府宏觀管理的重要內(nèi)容，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，制定、實(shí)施電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，體現(xiàn)了政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合，更好地發(fā)揮了政府的作用。根據(jù)黨的十八大以來(lái)的會(huì)議精神，電力規(guī)劃管理需要結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化而不斷加強(qiáng)、完善，盡快制定規(guī)劃法。電力規(guī)劃的內(nèi)容、方法也需要不斷創(chuàng)新。

　　（二）要進(jìn)一步理請(qǐng)電力規(guī)劃在能源規(guī)劃體系中的功能和定位

　　目前，我國(guó)能源規(guī)劃“兩級(jí)三類”的體系已經(jīng)基本形成，“兩級(jí)”就是國(guó)家和地方兩級(jí)，“三類”就是總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。

　　在能源規(guī)劃體系中，電力規(guī)劃是能源規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃。電力規(guī)劃要提出電力發(fā)展的總體目標(biāo)、指導(dǎo)思想、政策取向，在具體任務(wù)方面，要解決涉及全局的問題，如跨區(qū)資源配置和通道建設(shè)、市場(chǎng)消納、電力系統(tǒng)的整體效率等重大問題。能源是一個(gè)大產(chǎn)業(yè)，能源規(guī)劃是各類能源發(fā)展的總體規(guī)劃，它不需要也不可能包攬電力規(guī)劃的全部?jī)?nèi)容。因此，那種認(rèn)為有了能源規(guī)劃就可以不要電力規(guī)劃的看法是片面的、錯(cuò)誤的。

　　電力規(guī)劃相對(duì)于主要轉(zhuǎn)化為電力消費(fèi)的水能、核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等的這些規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃，又是總體規(guī)劃。主要轉(zhuǎn)化為電力消費(fèi)的水能、核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等的這些規(guī)劃應(yīng)是電力規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃。進(jìn)入21世紀(jì)，主管部門對(duì)電力規(guī)劃工作缺乏應(yīng)用的重視，“十一五”、“十二五”時(shí)期沒有公布電力規(guī)劃；在能源規(guī)劃體系上，把風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等的這些屬于發(fā)電的規(guī)劃錯(cuò)位為能源規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，各類電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃之間又缺乏銜接、協(xié)調(diào)，是造成電源無(wú)序發(fā)展，常規(guī)電源與新能源電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因之一。2013年新組建的國(guó)家能源局加強(qiáng)了對(duì)電力規(guī)劃的管理工作，重視電力規(guī)劃的引領(lǐng)作用，編制并公布了電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃，加強(qiáng)了對(duì)各類電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，使電力工業(yè)走上了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

　　實(shí)踐表明，電力發(fā)展必須要制定規(guī)劃，必須要堅(jiān)持電力統(tǒng)一規(guī)劃。

　　（三）要適度超前發(fā)展電力

　　電力工業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè),是現(xiàn)代社會(huì)使用最廣泛的二次能源，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域必不可少的生產(chǎn)資料，同時(shí)是和人民日常生活密切相關(guān)、不能缺少的生活資料。電力的安全、穩(wěn)定和充分供應(yīng)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要保障條件,事關(guān)國(guó)家安全戰(zhàn)略，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。

　　電力從規(guī)劃設(shè)計(jì)到投產(chǎn)運(yùn)行需要較長(zhǎng)的建設(shè)周期的客觀規(guī)律，決定了電力要適度超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這已為國(guó)內(nèi)外電力工業(yè)發(fā)展的實(shí)踐所證明，也是我國(guó)“十五”時(shí)期電力發(fā)展及規(guī)劃工作值得重點(diǎn)總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我國(guó)從20世紀(jì)70年代初開始缺電，并持續(xù)了二十多年。直到“九五”中后期，全國(guó)電力供需形勢(shì)才在低水平用電條件下達(dá)到相對(duì)平衡，部分地區(qū)略有盈余。但是，由于“九五”后期電力建設(shè)規(guī)模的減少和“十五”初期電力需求增長(zhǎng)迅猛，從2002年下半年起電力供應(yīng)短缺狀況再度出現(xiàn)，并逐漸發(fā)展成全國(guó)性、持續(xù)性的缺電局面，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定影響，這再一次警示我們，要始終堅(jiān)持電力適度超前發(fā)展的方針。

　　“十三五”電力規(guī)劃已實(shí)施兩年多，全社會(huì)用電量年均增長(zhǎng)5.7%，超過(guò)了“十三五”規(guī)劃預(yù)測(cè)年均增長(zhǎng)3.6%到4.8%水平，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好、全社會(huì)用電量平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，要在國(guó)家規(guī)劃和各地方規(guī)劃中期評(píng)估滾動(dòng)調(diào)整規(guī)劃中加以重視，要防止部分地區(qū)出現(xiàn)電力供需緊張局面?，F(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)電力適度超前發(fā)展，就要加快電力項(xiàng)目的前期研究，科學(xué)預(yù)測(cè)電力需求，加強(qiáng)電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，繼續(xù)保持電力的必要投入和加快提升系統(tǒng)需求響應(yīng)能力，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活使用綠色、智能、便捷和能夠抵御一般自然災(zāi)害的電力需求。同時(shí)要加快完善電價(jià)機(jī)制，加快電力立法，為電力適度超前發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的法律、法規(guī)和體制、機(jī)制保障。

　　（四）電力結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化是戰(zhàn)略性任務(wù)

　　經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展和努力，到“九五”期間，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的短缺經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成為總量供需基本平衡，逐步發(fā)展成為買方市場(chǎng)。但亞洲金融危機(jī)過(guò)后，到“十五”中期，電力供應(yīng)緊張聲再起，小火電機(jī)組遍地開花，打亂了電力結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及全國(guó)平均供電水平來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，都應(yīng)把保證電力充足供應(yīng)放在首位，但同時(shí)要重視電力結(jié)構(gòu)調(diào)整，這也是貫穿電力發(fā)展始終的，如不抓住電力結(jié)構(gòu)調(diào)整，就不可能實(shí)現(xiàn)電力長(zhǎng)期的可持續(xù)的發(fā)展。因此，電力結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化已經(jīng)成為電力發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性任務(wù)。

　　電力結(jié)構(gòu)包括電力工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等。電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)包括電網(wǎng)、電源結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)，電源與電網(wǎng)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。電網(wǎng)結(jié)構(gòu)包括電網(wǎng)網(wǎng)架、電廠送出或接入系統(tǒng)、輸電系統(tǒng)、配電系統(tǒng)及其相互間的協(xié)調(diào)。電源結(jié)構(gòu)包括水電、煤電、天然氣發(fā)電、核電、新能源發(fā)電等相互間比例關(guān)系。技術(shù)結(jié)構(gòu)包括技術(shù)裝備水平、可持續(xù)發(fā)展技術(shù)能力等各方面。此外，電力地區(qū)結(jié)構(gòu)包括電源和電網(wǎng)在不同區(qū)域的合理布局，如西電東送、送端系統(tǒng)布局、受端系統(tǒng)布局等。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)主要是指電力在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的布局和相互關(guān)系。所有制結(jié)構(gòu)是指電力資產(chǎn)的所有制屬性，如在電力資產(chǎn)中，中央國(guó)有資產(chǎn)、地方國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)和私人資產(chǎn)等多種所有制的比例關(guān)系。組織結(jié)構(gòu)是指電力行業(yè)中企業(yè)組織類型及其相互關(guān)系。

　　無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)，還是中介機(jī)構(gòu)和各級(jí)專家、學(xué)者，都強(qiáng)調(diào)電力工業(yè)發(fā)展要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，實(shí)現(xiàn)電力結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整早已列為國(guó)家能源發(fā)展的基本政策，并為此進(jìn)行了幾十年的艱苦努力，且取得了巨大成績(jī)，但現(xiàn)在仍是一個(gè)以煤炭為主高碳能源系統(tǒng)和煤電為主高碳電力系統(tǒng)。從這個(gè)實(shí)際情況出發(fā)，我國(guó)的電力結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨的歷史過(guò)程，既要抓緊又不能違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，操之過(guò)急。電力結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向是統(tǒng)籌各類電源建設(shè)，逐步提高非化石能源消費(fèi)比重，發(fā)展非煤能源發(fā)電與煤電清潔高效有序利用并舉，堅(jiān)持節(jié)能減排，提高電能占終端能源消費(fèi)比重，優(yōu)化電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，科學(xué)推進(jìn)遠(yuǎn)距離、大容量電力外送，構(gòu)建規(guī)模合理、安全可靠、高效智能的電力系統(tǒng)。但是，什么樣的電力結(jié)構(gòu)才是我們所常說(shuō)的較為優(yōu)化的結(jié)構(gòu)？這是電力規(guī)劃工作的首要任務(wù)，因?yàn)闆]有標(biāo)準(zhǔn)就失去了規(guī)劃工作的目標(biāo)。我認(rèn)為電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)是以經(jīng)濟(jì)性和可持續(xù)發(fā)展性為基本準(zhǔn)則的，即較為優(yōu)化的電力結(jié)構(gòu)必須是較為經(jīng)濟(jì)的，也是能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的。同時(shí)，電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)是與國(guó)家和地區(qū)的具體情況密切相關(guān)的，不同的發(fā)展階段，不同的資源稟賦，其標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)不同。與優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)聯(lián)的，需要逐步建立電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化模型，來(lái)優(yōu)化未來(lái)的電力結(jié)構(gòu)，提出電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)體系。所以，這也是我國(guó)電力規(guī)劃首先要著手的工作。

　　電力結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化要蹄疾步穩(wěn)，電力規(guī)劃工作任重道遠(yuǎn)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1、建國(guó)以來(lái)電力計(jì)劃工作的回顧   中國(guó)電力出版社  2000.10

　　2、中國(guó)電力規(guī)劃   《中國(guó)電力規(guī)劃》編寫組編   中國(guó)水利電力出版社   2007年1月

　　3、電力發(fā)展規(guī)劃研究與實(shí)踐探索  王信茂著    中國(guó)電力出版社   2012年4月

　　4、中國(guó)電力十年跨越與發(fā)展   《中國(guó)電力年鑒》編輯委員會(huì)  中國(guó)電力出版社   2013年12月

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