十多年后的再出發(fā)，可能只不過(guò)是重回原點(diǎn)。
正在送審的浙江省能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出，加快抽水蓄能電站建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究和改革試點(diǎn)工作。要點(diǎn)包括：實(shí)施抽水蓄能與核電、省外特高壓來(lái)電配套建設(shè)機(jī)制，明確各抽水蓄能電站的主要服務(wù)對(duì)象；實(shí)施抽水蓄能與核電、省外特高壓來(lái)電、可再生能源的聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制，制定調(diào)度運(yùn)行規(guī)則；選擇成熟的廠址探索開(kāi)展抽水蓄能開(kāi)發(fā)權(quán)招投標(biāo)試點(diǎn)。
熟悉浙江電力工業(yè)發(fā)展史的從業(yè)者，應(yīng)該能很快從中找到令他們興奮的詞匯。這是時(shí)隔十多年后，招投標(biāo)制重現(xiàn)于浙江省的能源規(guī)劃文件。鑒于上下聯(lián)動(dòng)的神經(jīng)幾乎同步跳躍，盡管試行招標(biāo)制定位處探索階段，但依然值得期待。
十多年前的招標(biāo)制曾在國(guó)內(nèi)引起極強(qiáng)烈的轟動(dòng)，在浙江，誕生了中國(guó)電力工業(yè)史上第一個(gè)以公開(kāi)招標(biāo)方式確定業(yè)主的項(xiàng)目，曾有機(jī)會(huì)改變電源建設(shè)的整一套體制。
如今，新一代執(zhí)行者會(huì)實(shí)現(xiàn)他們的規(guī)劃夢(mèng)想嗎？
僵化的機(jī)制
2002年12月29日，人民大會(huì)堂。
中國(guó)電力新組建（改組）的十一家公司正式宣告掛牌。這標(biāo)志著廠網(wǎng)分開(kāi)改革正式實(shí)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入中國(guó)電力行業(yè)。
此后多年，廠網(wǎng)分開(kāi)被認(rèn)為是過(guò)去一個(gè)時(shí)期最成功的改革動(dòng)作，這是此后諸多改革的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，比如浙江短暫試行的電源項(xiàng)目招標(biāo)制。這一曇花一現(xiàn)的招標(biāo)制試點(diǎn)曾意欲改革束縛行業(yè)發(fā)展多年的審批制度。
按照廠網(wǎng)分開(kāi)方案，原國(guó)家電力公司的發(fā)電資產(chǎn)直接改組或重組為規(guī)模大致相當(dāng)?shù)?個(gè)全國(guó)性的獨(dú)立發(fā)電公司。
此后，這五家企業(yè)就發(fā)展規(guī)模等各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)上開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，在全國(guó)范圍內(nèi)攻城略池、跑馬圈地，幾年間資產(chǎn)紛紛翻番。再加上已先期形成的國(guó)投電力、華潤(rùn)電力、國(guó)華電力等獨(dú)立發(fā)電公司以及地方政府所屬的發(fā)電企業(yè)，發(fā)電側(cè)在電源項(xiàng)目上競(jìng)爭(zhēng)尤其激烈。
電力行業(yè)的管理體制變遷、行業(yè)主體的發(fā)展熱情使得行業(yè)從業(yè)者憂慮廠網(wǎng)分開(kāi)前形成的電源項(xiàng)目規(guī)劃、審批機(jī)制是否繼續(xù)適用。
國(guó)發(fā)5號(hào)文提出，“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，改善政府宏觀調(diào)控，改革電力項(xiàng)目審批辦法”。但延續(xù)多年并習(xí)以為常的審批機(jī)制能改變嗎？
審批制的弊病已經(jīng)討論多年。5號(hào)文印發(fā)后，業(yè)內(nèi)專家就提出必須改變由當(dāng)時(shí)實(shí)行至今的電力投融資體制，特別是項(xiàng)目審批制度存在很多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了電力體制改革和競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的形成，直到今天。
一位多年研究電力規(guī)劃的專家介紹說(shuō)，審批的問(wèn)題集中于：長(zhǎng)期以來(lái)，政府宏觀調(diào)控乏力，政府各部門(mén)職能交叉，職責(zé)不清，政出多門(mén)，沒(méi)有統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃，重項(xiàng)目、輕規(guī)劃，重審批、輕服務(wù)；政企不分，政府對(duì)電力項(xiàng)目的行政性審批影響了企業(yè)投資決策權(quán)，使其不能成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策；電力投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制沒(méi)有建立，政府和企業(yè)權(quán)責(zé)不明，投資決策失誤無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。
其次，從項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告書(shū)、初步設(shè)計(jì)和新開(kāi)工等環(huán)節(jié)都要上報(bào)審批，審批環(huán)節(jié)過(guò)多，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，不能適應(yīng)市場(chǎng)變化。審批程序和條件不透明，“灰箱”操作，隨意性大，也容易出現(xiàn)尋租行為；有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，影響電力結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；項(xiàng)目可行性研究變成可批性研究，中介服務(wù)組織行為需要進(jìn)一步規(guī)范。
當(dāng)時(shí)與今天的情形相似，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。改革關(guān)頭，建立新的電力投融資體制和電力項(xiàng)目審批制度的呼聲甚至比今天還高。
專家紛紛撰文呼吁，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)制度，明確電力項(xiàng)目投資目錄，公開(kāi)審批依據(jù)，縮短和明晰審批時(shí)限，重大項(xiàng)目聽(tīng)證決策；最終形成政府宏觀調(diào)控，市場(chǎng)配置資源，企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
驚人的電力短缺史
在地方層面，對(duì)電力項(xiàng)目審批制度的質(zhì)疑日漸高漲，原因是缺電。
浙江省發(fā)改委一位官員說(shuō)：“當(dāng)時(shí)我們計(jì)委領(lǐng)導(dǎo)明確表示，當(dāng)時(shí)的電源項(xiàng)目前期工作的體制是在電力體制改革之前形成的，電力體制改革后，廠網(wǎng)分開(kāi)后，很多程序和方法已經(jīng)不適應(yīng)加快電源建設(shè)的形勢(shì)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，更加不會(huì)適應(yīng)電力市場(chǎng)化?！?/p>
自2002年起，電力供應(yīng)緊張的局面在一些地區(qū)輪番出現(xiàn)，2003年夏季高峰時(shí)段的拉閘限電范圍更擴(kuò)大到19個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）。
浙江是缺電最為嚴(yán)重的省份之一，電網(wǎng)機(jī)組處于零備用狀態(tài)。這一時(shí)期，浙江年均用電量增長(zhǎng)率為17.3%。
缺電這一幕在今天看來(lái)或許有些陌生，缺電令地方政府尤其著急。浙江省原計(jì)委一位官員說(shuō)，當(dāng)時(shí)他們判斷缺電危機(jī)已經(jīng)超過(guò)“非典”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。
人們自然要反思是什么導(dǎo)致了如此嚴(yán)重的缺電。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展等積極有利因素外，還有哪些人為的、可以改變的機(jī)制體制因素可以改進(jìn)呢？
浙江省發(fā)改委一位官員說(shuō)，由于對(duì)GDP增幅的預(yù)測(cè)停留在比較保守的水平上，導(dǎo)致原電力規(guī)劃中預(yù)測(cè)的最高負(fù)荷和用電量的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際增速。
此前，全國(guó)電力供應(yīng)出現(xiàn)暫時(shí)過(guò)剩，直接導(dǎo)致電源建設(shè)出現(xiàn)了“三年內(nèi)沿海地區(qū)不再新開(kāi)工常規(guī)火電”的宏觀決策失誤。
由此引發(fā)了發(fā)電裝機(jī)投產(chǎn)速度嚴(yán)重滯后于實(shí)際的負(fù)荷和用電量增長(zhǎng)速度，浙江電網(wǎng)2001年到2004年的四年間，除秦山核電外的投產(chǎn)裝機(jī)年均新增量均不超過(guò)60萬(wàn)千瓦，而同期的GDP和最高負(fù)荷、用電量的增長(zhǎng)率均超過(guò)兩位數(shù)，驚人的短缺自然會(huì)出現(xiàn)。
另一方面，電源建設(shè)的漫長(zhǎng)且困難的審批也拉長(zhǎng)了電源建設(shè)周期， 一旦出現(xiàn)電力供應(yīng)短缺，再考慮新的電源建設(shè)已是遠(yuǎn)水不解近渴。浙江一家電廠曾經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)九年的前期工作獲批開(kāi)工報(bào)告。浙江本地的官員說(shuō)，如果項(xiàng)目得以提前三年開(kāi)工建設(shè)，浙江就不會(huì)出現(xiàn)如此大的電力缺口。
浙江省一位退休官員在一次中央主管部門(mén)組織的座談上說(shuō)，如果因?yàn)閷?duì)電力需求預(yù)測(cè)失準(zhǔn)，建設(shè)決策失誤，從而造成大面積的供電緊張，迫不得已采取計(jì)劃用電的措施，可以說(shuō)是重大失職。
浙江當(dāng)?shù)匾晃浑娏θ耸空f(shuō)，這已經(jīng)說(shuō)明，僅僅依靠一級(jí)政府審批來(lái)預(yù)測(cè)和平衡全國(guó)的電力供需會(huì)很困難。
辦電的新政
浙江省判斷，電力供應(yīng)緊缺已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約。浙江省領(lǐng)導(dǎo)分析說(shuō)，浙江每缺1度電影響GDP8元錢(qián)，必須早日消除瓶頸制約。
一位官員回憶說(shuō)，當(dāng)時(shí)提出電力發(fā)展要先行，窩電總比缺電好。
2003年4月，新一屆浙江省委財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組成立后召開(kāi)的第一次會(huì)議，專題研究電力發(fā)展問(wèn)題，提出了“圍繞中心、電力先行、適度超前、積極平衡”的十六字方針。
“電源建設(shè)已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的當(dāng)務(wù)之急，要堅(jiān)持適度超前、積極平衡、重兵布陣、全線鋪開(kāi)，確保1000萬(wàn)千瓦，爭(zhēng)取1200萬(wàn)千瓦電力裝機(jī)建成投產(chǎn)，確保1000萬(wàn)、力爭(zhēng)1200萬(wàn)千瓦電源項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，確保1000萬(wàn)千瓦、1200萬(wàn)千瓦儲(chǔ)備電源項(xiàng)目的前期工作，使浙江省電力建設(shè)在今后五年有一個(gè)超常規(guī)的發(fā)展，適應(yīng)電力需求的快速增長(zhǎng)?！?/p>
這樣龐大的電源建設(shè)任務(wù)完成難度之高可想而知。首先是電源項(xiàng)目前期工作面臨審批環(huán)節(jié)長(zhǎng)、政策處理難、主設(shè)備訂貨時(shí)間緊等問(wèn)題。
浙江省原計(jì)委的路徑很明確，加快電源建設(shè)的關(guān)鍵在于加強(qiáng)前期工作。前期工作好了，報(bào)批才有把握； 前期好了，建設(shè)速度才能保證。
最不可控的因素是主管部門(mén)的審批。漫長(zhǎng)而艱難的審批令主政者期望的電力建設(shè)適度超前變得困難。盡管經(jīng)過(guò)層層公關(guān)，項(xiàng)目審批還是很慢?！皩徟块T(mén)不會(huì)為一個(gè)省單獨(dú)開(kāi)一個(gè)口子。”當(dāng)?shù)毓賳T說(shuō)。
當(dāng)?shù)匾晃还賳T說(shuō)，“全國(guó)一盤(pán)棋”的同時(shí)，地方政府有責(zé)任促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，對(duì)電力的需求很旺盛，但是如果一刀切，就是不批電力項(xiàng)目，地方也只有被迫采取“違規(guī)偷跑”的措施，“未批先建”、“邊批邊建”、“批小建大”。
“違規(guī)偷跑”其實(shí)已屢見(jiàn)不鮮。東部另一發(fā)達(dá)省份也同樣嚴(yán)重缺電，但國(guó)家為實(shí)施“西電東送”戰(zhàn)略，對(duì)其上馬電源項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格控制，新電廠很難獲準(zhǔn)建立。為緩解供電緊缺形勢(shì)，省一級(jí)政府自己審批，先后在負(fù)荷中心區(qū)域投資建設(shè)了一批燃機(jī)電廠。但國(guó)家不承認(rèn)省一級(jí)政府部門(mén)審批的合法性，這一批機(jī)組至今被認(rèn)為不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，定性為違規(guī)項(xiàng)目。
原國(guó)家電監(jiān)會(huì)此前對(duì)外發(fā)布的監(jiān)管報(bào)告顯示，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2012年初，全國(guó)單機(jī)100兆瓦以上未核準(zhǔn)發(fā)電項(xiàng)目約100個(gè),裝機(jī)容量約3500萬(wàn)千瓦。
漫長(zhǎng)的審批束縛了地方快速發(fā)展電力的手腳，使得地方抱怨頗多。地方官員認(rèn)為，電力項(xiàng)目審批的鏈條拉得太長(zhǎng)，每一個(gè)項(xiàng)目都要經(jīng)過(guò)全國(guó)的平衡，三年五年都批不下來(lái)。
當(dāng)?shù)匾晃还賳T說(shuō)：“我們當(dāng)時(shí)就說(shuō)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)都要搞了，發(fā)電項(xiàng)目的審批是否可以參照競(jìng)爭(zhēng)性工業(yè)項(xiàng)目的做法，國(guó)家層面主要做總體的規(guī)劃，現(xiàn)在的說(shuō)法是國(guó)家定總盤(pán)子，制定產(chǎn)業(yè)政策，在這前提下，給地方政府和企業(yè)更多的決策權(quán)力當(dāng)然，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)后來(lái)也沒(méi)搞成?！?/p>
當(dāng)時(shí)業(yè)界對(duì)電源項(xiàng)目招標(biāo)制研究已頗為深入，先后形成了一整套理論和方案。這對(duì)浙江此后的試點(diǎn)助力不少。
但電力體制改革更多是關(guān)注電力交易環(huán)節(jié)，電力投資環(huán)節(jié)依然是計(jì)劃控制、政府審批，關(guān)注度卻不高。
一位資深的電力規(guī)劃專家說(shuō)，很多專家早就說(shuō)必須盡快建立既鼓勵(lì)投資又自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的良性循環(huán)的投資機(jī)制，避免電力供應(yīng)出現(xiàn)時(shí)而過(guò)剩、時(shí)而短缺的搖擺局面。要怎么辦呢？首先，電力建設(shè)投資主體要多元化，前期工作市場(chǎng)化就是一條路徑。
逼出來(lái)的新機(jī)制
如何才能在最短時(shí)間內(nèi)最快建成電源項(xiàng)目呢？緩解電荒的壓力之下，被逼出來(lái)的是一種新的機(jī)制。
為了避開(kāi)諸多障礙，浙江嘗試以電源項(xiàng)目招標(biāo)制的方式加快電源建設(shè)。在當(dāng)時(shí)的浙江，試行招標(biāo)制起到了一石三鳥(niǎo)的作用。
首先，所招標(biāo)的項(xiàng)目將會(huì)以最快的時(shí)間建成一座貢獻(xiàn)電量的電廠；其次，這將會(huì)給所有進(jìn)軍浙江的發(fā)電企業(yè)一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)——它們必須配合省政府以最快的時(shí)間開(kāi)工建成發(fā)電，否則已經(jīng)占領(lǐng)的廠址可能不再屬于它們，如果不開(kāi)工，真有可能被拿出來(lái)面向所有企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)。對(duì)于急于擴(kuò)大規(guī)模的發(fā)電企業(yè)而言，與其跟別家企業(yè)競(jìng)標(biāo)，不如趁早開(kāi)工。
再次，通過(guò)實(shí)行招標(biāo)，檢驗(yàn)這一機(jī)制的成效，如果真的可以在全省范圍推行，那么省一級(jí)政府就牢牢掌握電源建設(shè)的主動(dòng)，對(duì)中央主管部門(mén)和外來(lái)的發(fā)電集團(tuán)，均是如此。
“誰(shuí)干得最快最好，電價(jià)最低最有競(jìng)爭(zhēng)力，我們就選誰(shuí)。當(dāng)然省里還有些具體情況需要綜合平衡，需要宏觀調(diào)控”。
無(wú)論最后到底達(dá)成多少個(gè)目標(biāo)，這都是一步絕妙的棋。
在2003年召開(kāi)的浙江省電力工作會(huì)議上，省領(lǐng)導(dǎo)提出，浙江境內(nèi)要興建的大型電源項(xiàng)目，要有選擇地進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)。招標(biāo)分兩個(gè)方面，一是廠址要競(jìng)爭(zhēng)。除了硬件要滿足建廠條件外，還要比較投資軟環(huán)境，這就要靠各地切實(shí)打造好本地的環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。二是廠址確定后，還要進(jìn)一步組織投資方的競(jìng)爭(zhēng)，不能完全是事先指定，現(xiàn)在全國(guó)各大發(fā)電公司紛紛搶灘浙江電力市場(chǎng)，省里也有自己的能源集團(tuán)公司, 雖說(shuō)有個(gè)“同等優(yōu)先”，但到底誰(shuí)能拿到項(xiàng)目，還是要看競(jìng)爭(zhēng)力。誰(shuí)的前期更到位，誰(shuí)的條件更優(yōu)越, 誰(shuí)的推進(jìn)更切實(shí)，誰(shuí)就有可能被選中。
浙江首先試行的是廠址比選。
按照規(guī)劃，浙江省西部應(yīng)建設(shè)一座火電廠。此前，浙西無(wú)大型火電廠。以往，浙江省主力電源的大型火力發(fā)電廠因?yàn)槿济哼\(yùn)輸?shù)男枰谡惚?、浙東沿海、沿航道等地分布，多為大型港口煤電廠，致使省內(nèi)電源點(diǎn)分布不平衡，浙西、浙中區(qū)域電網(wǎng)缺少大型火電廠支撐，電網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度困難。浙西電廠的建設(shè)，將可緩解浙西、浙中區(qū)域的供電緊張狀況。
籌建中的浙西電廠計(jì)劃建設(shè)4臺(tái)60萬(wàn)千瓦機(jī)組，總投資約100億元。預(yù)可行性研究報(bào)告推薦蘭溪靈洞石關(guān)廠址為浙西電廠首選廠址，龍游童家北廠址為備選廠址。為了爭(zhēng)奪這一項(xiàng)目，兩地展開(kāi)了競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)達(dá)8年的時(shí)間，主管部門(mén)均無(wú)法拍板。
明確浙西電廠廠址由比選產(chǎn)生后，省領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)要求要把體現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”的游戲規(guī)則制定好，讓專家、業(yè)主單位和電網(wǎng)公司來(lái)打分，省領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)委等各個(gè)政府部門(mén)均不參與。
浙江省計(jì)委制定了《浙西廠址比選評(píng)分辦法》，規(guī)定電廠廠址的選擇由專家、業(yè)主方浙江省能源公司和浙江省電力公司三家分別對(duì)廠址的“水資源供給、燃料供應(yīng)、巖土工程、環(huán)保條件”等項(xiàng)進(jìn)行評(píng)分，擇優(yōu)確定，滿分為100分，其中專家的評(píng)分占50％，投資方（浙能集團(tuán)）占30％，電網(wǎng)方（浙江省電力公司）占20％。
經(jīng)過(guò)比選，金華市的蘭溪以高出衢州的龍游5.1分的優(yōu)勢(shì)中選，浙西電廠由此落戶蘭溪。廠址確定后，地方政府合理承諾轉(zhuǎn)為合同條款，為電廠建設(shè)鎖定前期成本，改善投資軟環(huán)境，加快了電廠的前期和建設(shè)進(jìn)度，降低了工程總體造價(jià)。估計(jì)該項(xiàng)目節(jié)約投資3億元，電價(jià)能降低0．015元/（KW·h）。
原浙江計(jì)委一位官員回憶說(shuō)，審查會(huì)開(kāi)完他們馬上把情況報(bào)告省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)。
試行招標(biāo)制
有了比選的經(jīng)驗(yàn)后，省領(lǐng)導(dǎo)的想法是，招投標(biāo)還要往前推, 推到業(yè)主招標(biāo)。浙江省的電力市場(chǎng)，是一個(gè)開(kāi)放的市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng), 在這個(gè)市場(chǎng)里，對(duì)投資商和開(kāi)發(fā)商都要進(jìn)行招投標(biāo)。
電力建設(shè)正逢國(guó)家電力體制改革，新組建的五大發(fā)電集團(tuán)極其看好東部沿海的電力市場(chǎng)。紛紛來(lái)到東部各省爭(zhēng)取電源建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)各地的省政府直管的能源投資企業(yè)也提出把條件優(yōu)越的好項(xiàng)目交由其開(kāi)發(fā)建設(shè)，一時(shí)出現(xiàn)了僧多粥少、激烈相爭(zhēng)的局面。當(dāng)前擺在政府面前的難題，一是如何解決好加快建設(shè)與合理有序發(fā)展的矛盾：二是處理好發(fā)電央企與省屬能源企業(yè)爭(zhēng)奪電源項(xiàng)目的矛盾。
面對(duì)新出現(xiàn)的矛盾，浙江省發(fā)改委提出，對(duì)當(dāng)時(shí)條件較好的位于寧波象山的烏沙山電源項(xiàng)目進(jìn)行業(yè)主招標(biāo)。以公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)業(yè)主，這不僅符合改革的要求，也有利于提高電源項(xiàng)目建設(shè)的管理水平。對(duì)于一般的電源項(xiàng)目（不含BOT項(xiàng)目）實(shí)行業(yè)主招標(biāo)，這在全國(guó)都是史無(wú)前例的。
烏沙山廠址原本屬于省里保護(hù)的一個(gè)廠址，初可研報(bào)告由本土的浙能集團(tuán)完成。當(dāng)?shù)匾晃浑娏θ耸空f(shuō)，烏沙山項(xiàng)目原本是核電廠址，這么好的一個(gè)廠址在電荒時(shí)一時(shí)半會(huì)建不起來(lái)，而且核電站投資過(guò)大，浙能和五大發(fā)電集團(tuán)均無(wú)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)核電站的能力和資質(zhì)。
另一方面，寧波、溫州等地民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍，用電需求飛速增長(zhǎng)，電力供應(yīng)緊張，無(wú)論政府和民營(yíng)企業(yè)都“叫死叫活”，省里恨不得所有的項(xiàng)目今天開(kāi)完會(huì)，明天就能并網(wǎng)發(fā)電。
按照浙江計(jì)委的電力發(fā)展規(guī)劃，烏沙山電廠擬作為一個(gè)4臺(tái)60萬(wàn)千瓦級(jí)的燃煤電廠，在今后五年中開(kāi)工建設(shè)。原計(jì)劃要求在2008年6月底前第一臺(tái)機(jī)組投入商業(yè)運(yùn)行，2009年底最后一臺(tái)機(jī)組投產(chǎn)。
明確烏沙山廠址改建燃煤火電后，各大發(fā)電集團(tuán)均要前來(lái)爭(zhēng)奪這一項(xiàng)目。缺電環(huán)境中，能保持較高的利用小時(shí)數(shù)，肯定能盈利，組建之初，企業(yè)都傾向做大規(guī)模。多家發(fā)電企業(yè)紛紛找到省發(fā)改委，有信心有能力建好烏沙山項(xiàng)目。省計(jì)委領(lǐng)導(dǎo)在接待國(guó)家五大發(fā)電公司領(lǐng)導(dǎo)來(lái)訪時(shí)，明確介紹了業(yè)主招標(biāo)的思路和做法，并邀請(qǐng)各公司前來(lái)投標(biāo)。
核電廠址改建火電項(xiàng)目，恰恰給浙江一個(gè)很好的試行招標(biāo)制的機(jī)會(huì)。無(wú)論是以前，還是今天，招標(biāo)制所需要的廠址成為稀缺資源，因?yàn)榻^大部分的廠址都控制在企業(yè)手中。
9月3日，項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)公告在《人民日?qǐng)?bào)》、《浙江日?qǐng)?bào)》刊載。國(guó)家五大發(fā)電公司積極報(bào)名，同時(shí)前來(lái)應(yīng)標(biāo)的還有華潤(rùn)集團(tuán)和浙江省能源集團(tuán)公司。這“5+2”這些企業(yè)都是實(shí)力雄厚，建設(shè)一個(gè)電廠不在話下。
這些都是在全國(guó)知名的大型電力企業(yè)，為了得到項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)，這些企業(yè)付出了大量的努力準(zhǔn)備投標(biāo)書(shū)。
華能集團(tuán)浙江公司一位管理者曾親歷了此次招標(biāo)，他說(shuō)，準(zhǔn)備標(biāo)書(shū)的時(shí)間非常緊湊。各大企業(yè)均緊鑼密鼓地準(zhǔn)備，在不到20天的標(biāo)書(shū)準(zhǔn)備階段，先現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘探，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和感受判斷項(xiàng)目的建設(shè)難度。此后，還要聯(lián)系浙江省電力設(shè)計(jì)院，烏沙山項(xiàng)目的預(yù)可研報(bào)告是由他們完成的，預(yù)可研報(bào)告的執(zhí)筆者能獲得更多他們想要的細(xì)節(jié)信息。
“當(dāng)時(shí)我們遇到一個(gè)難題，烏沙山廠址相當(dāng)部分是屬于灘涂，部分施工要在淤泥條件中，我們還沒(méi)做過(guò)相關(guān)的工程。最后寫(xiě)標(biāo)書(shū)的時(shí)間只剩24小時(shí)，技術(shù)人員是熬夜完成的?！币患野l(fā)電企業(yè)的部門(mén)主任回憶說(shuō)。
航母之間的競(jìng)爭(zhēng)
考慮到浙江缺電的現(xiàn)實(shí)，為了早日投產(chǎn)，浙江省原計(jì)委引導(dǎo)投標(biāo)方在建設(shè)工期、成本電價(jià)和環(huán)境及資源利用方面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。
業(yè)主招標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)主要為建設(shè)工期目標(biāo)、工程造價(jià)及預(yù)測(cè)上網(wǎng)電價(jià)、環(huán)境保護(hù)及資源利用、資信及業(yè)績(jī)等綜合因素四個(gè)方面。評(píng)分中，最重要的是“快”字。考評(píng)從中標(biāo)開(kāi)始到四通一平完成所需的時(shí)間，看誰(shuí)最快；考評(píng)從立項(xiàng)到第一臺(tái)機(jī)組投入商業(yè)運(yùn)行的時(shí)間，看誰(shuí)最短；同時(shí)按照建設(shè)中各關(guān)節(jié)點(diǎn)的要求，考評(píng)保證措施，看誰(shuí)最能落實(shí)。
在工程造價(jià)及預(yù)測(cè)上網(wǎng)電價(jià)方面，為了在今后最終降低消費(fèi)電價(jià)打下基礎(chǔ)，為了保證項(xiàng)目建成后具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力和較低的上網(wǎng)電價(jià)，分靜態(tài)單位造價(jià)、預(yù)測(cè)上網(wǎng)電價(jià)和機(jī)組主要性能指標(biāo)、運(yùn)行成本、投資估算等保證措施進(jìn)行考評(píng)，鼓勵(lì)投標(biāo)方降低造價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)。
在環(huán)境保護(hù)及資源利用方面，設(shè)立了二氧化硫等污染物排放指標(biāo)控制和環(huán)境治理及“三同時(shí)”保證措施的考評(píng)因素，同時(shí)還設(shè)立了土地、水資源利用和節(jié)能等方面的考評(píng)指標(biāo)。最后是資信、業(yè)績(jī)等綜合因素方面，重點(diǎn)是考核各公司對(duì)同類型機(jī)組的建設(shè)實(shí)際體現(xiàn)出來(lái)的業(yè)績(jī)和能力。
上述四個(gè)方面每一部分的總分均為100分，為了突出重點(diǎn)，分別規(guī)定了關(guān)鍵環(huán)節(jié)措施所占的權(quán)重。在整體上，又根據(jù)浙江缺電的實(shí)際，規(guī)定了建設(shè)工期目標(biāo)的權(quán)重占40%，工程造價(jià)預(yù)測(cè)上網(wǎng)電價(jià)的權(quán)重占30%，環(huán)境保護(hù)及資源利用的權(quán)重占20%，資信及業(yè)績(jī)的權(quán)重占10%。共設(shè)置了51個(gè)計(jì)分項(xiàng)目，在去掉一個(gè)最高分和一個(gè)最低分后，按權(quán)重綜合計(jì)分；并事先確定原則上最高綜合得分者即綜合排序第一者中標(biāo)。
即在保證質(zhì)量的前提下，采用保證措施與各類指標(biāo)綜合計(jì)分的方法，誰(shuí)的建設(shè)工期短、成本電價(jià)低、環(huán)境污染少、資源利用好，保證落實(shí)措施具體過(guò)硬，誰(shuí)就能得高分，中標(biāo)希望就大。
浙江方面成立了評(píng)標(biāo)委員會(huì)，15位專家中有8位來(lái)自省外，主要有原國(guó)家電監(jiān)會(huì)、中咨公司、電規(guī)總院、環(huán)?？偩忠约皣?guó)家電網(wǎng)公司的專家。15人中電力專家8人，環(huán)保專家3人，經(jīng)濟(jì)、能源、價(jià)格等綜合類專家4人。所有專家均由單位推薦或在專家?guī)熘谐槿?，大部分專家評(píng)標(biāo)活動(dòng)開(kāi)始的前一天才通知。
項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)是在杭州黃龍?bào)w育場(chǎng)進(jìn)行。每家參與遞交標(biāo)書(shū)的企業(yè)有約4分鐘的闡述時(shí)間。各家?guī)ш?duì)參加評(píng)標(biāo)過(guò)程的陳述與答問(wèn)的陣容異常強(qiáng)大。各家企業(yè)的帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)均是集團(tuán)副總經(jīng)理以上的領(lǐng)導(dǎo)，其中，中電投集團(tuán)帶隊(duì)的是一把手王炳華。
“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)真的要來(lái)，他們總會(huì)想方設(shè)法適應(yīng)。這表現(xiàn)出國(guó)有大企業(yè)較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和對(duì)業(yè)主招標(biāo)這一新生事物的支持。”當(dāng)?shù)匾晃还賳T說(shuō)。
投標(biāo)中，七家投標(biāo)單位都拿出了先進(jìn)的建廠方案。如七家均選用國(guó)產(chǎn)60萬(wàn)千瓦級(jí)超臨界機(jī)組，在縮短建設(shè)工期，降低成本電價(jià)，治理環(huán)境污染和資源有效利用方面都盡可能采取先進(jìn)合理的措施。與浙江當(dāng)時(shí)即將投入建設(shè)的三個(gè)同類型、同規(guī)模項(xiàng)目（即國(guó)華寧海電廠、浙能蘭溪電廠、浙能樂(lè)清電廠）比，七家公司項(xiàng)目平均靜態(tài)總投資約為91億元，約低10億元以上。當(dāng)時(shí)大唐集團(tuán)計(jì)劃投資88億元，華能計(jì)劃投資101億元，國(guó)電集團(tuán)稍高，約120億元。
一位親歷者提供的材料顯示，7家投標(biāo)企業(yè)的平均預(yù)測(cè)上網(wǎng)電價(jià)約為0.268元/千瓦時(shí)，比當(dāng)時(shí)浙江的上網(wǎng)電價(jià)低0.10元以上；中標(biāo)之日至第一臺(tái)機(jī)組投產(chǎn)時(shí)間平均為41.7個(gè)月，比一般的建設(shè)工期要縮短6個(gè)月以上。七家均考慮建設(shè)先進(jìn)的脫硫裝置，對(duì)粉塵、廢水、噪音等均有較先進(jìn)的治理措施。
“開(kāi)標(biāo)結(jié)果公布后，大唐集團(tuán)綜合得分最高，中標(biāo)。其他集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)鎩羽而歸。一家發(fā)電集團(tuán)的副總經(jīng)理心情不佳，直接從黃龍?bào)w育場(chǎng)去到機(jī)場(chǎng)返回北京，當(dāng)時(shí)所有人都非常重視這一次招標(biāo)?！?/p>
5個(gè)可比指標(biāo)中，大唐集團(tuán)其實(shí)僅有“最后一臺(tái)機(jī)組發(fā)電時(shí)間”這一指標(biāo)第一，這也是占比最重的一項(xiàng)指標(biāo)。其他4項(xiàng)指標(biāo)，大唐均排名第二。
此后的一份官方總結(jié)稱，在所有競(jìng)爭(zhēng)者提交的方案中，大唐公司的保證措施最為有力。
首先是大唐集團(tuán)給出的工期和質(zhì)量有保證。主設(shè)備落實(shí)且與其承諾的建設(shè)工期比較吻合，工程施工的目標(biāo)是創(chuàng)魯班獎(jiǎng)。
降低上網(wǎng)電價(jià)方面，大唐集團(tuán)采取了一系列措施，如嚴(yán)控工程造價(jià)、利用企業(yè)債券投資、降低貸款利率和資金回報(bào)率、提高項(xiàng)目資本金、延長(zhǎng)還貸期和折舊時(shí)間、降低燃料價(jià)格等，確保實(shí)現(xiàn)其承諾的上網(wǎng)電價(jià)0.241元/千瓦時(shí)，遠(yuǎn)低于7家的平均水平0.268元/千瓦時(shí)。對(duì)于省級(jí)主管部門(mén)而言，這有助于降低省內(nèi)整體的用電價(jià)格水平。
其環(huán)保治理措施亦超過(guò)了國(guó)家強(qiáng)制的水平。大唐提交的方案明確提出了建設(shè)綠色環(huán)保電廠的目標(biāo)，除塵效率達(dá)99.69%，脫硫效率不低于96%，爭(zhēng)取建成國(guó)家脫硝示范工程（此時(shí)國(guó)家環(huán)保部門(mén)尚未提出火電煙氣脫硝的要求）；并承諾列支1000萬(wàn)元用于地方煙塵治理，列支4000萬(wàn)元用于地方二氧化硫治理。四是隊(duì)伍和人員力量有保證。由時(shí)任大唐集團(tuán)副總經(jīng)理鐘俊親自擔(dān)任工程總指揮，項(xiàng)目總經(jīng)理也曾有主持同類型機(jī)組建設(shè)全過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)。
對(duì)于自身承諾違約的約束嚴(yán)厲且落實(shí)，也給大唐集團(tuán)方案加分不少。大唐集團(tuán)承諾以項(xiàng)目靜態(tài)投資總額的5%（約4億元）作為風(fēng)險(xiǎn)保證金，接到中標(biāo)通知書(shū)的10日內(nèi)，即匯出1億元作為首批風(fēng)險(xiǎn)保證金，三個(gè)月內(nèi)匯足全額。
在浙江方面最關(guān)心的工期上，大唐的保證誠(chéng)意十足，如不能按時(shí)投運(yùn)，該項(xiàng)保證金即作為對(duì)浙江購(gòu)買電力的價(jià)格補(bǔ)償；項(xiàng)目竣工時(shí)，工程靜態(tài)投資每超出概算1%，罰金1000萬(wàn)元。
重啟的可能
烏沙山項(xiàng)目招標(biāo)完成后，在國(guó)內(nèi)引起不小的反響。東部沿海多個(gè)省份紛紛組團(tuán)去浙江取經(jīng)，但沒(méi)有一個(gè)地方能順利復(fù)制這一做法。
浙江原計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)處的官員們都感到振奮，在省一級(jí)政府的強(qiáng)力支持下，他們開(kāi)了先河，并有機(jī)會(huì)就此牽一發(fā)而動(dòng)全身，改變中國(guó)最大產(chǎn)業(yè)之一的游戲規(guī)則。多年后的今天，一位親歷者回憶起當(dāng)時(shí)的情形，他們熱心與來(lái)訪者交流經(jīng)驗(yàn)，并表示，如果國(guó)家真的推廣這一做法，可以到來(lái)訪者處提供必要的支持。
即便到今天，寥寥幾句的回憶，依然難掩他們內(nèi)心的驕傲，在他們看來(lái)，這個(gè)行業(yè)的游戲規(guī)則太需要改變，但偏偏沒(méi)人主動(dòng)去改變。然而他們的工作或許是前無(wú)古人后無(wú)來(lái)者。
國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司當(dāng)時(shí)下設(shè)的電力處展現(xiàn)了招標(biāo)制的興趣，時(shí)任處長(zhǎng)非正式委托當(dāng)時(shí)國(guó)家電力公司一位規(guī)劃專家前往浙江實(shí)地調(diào)研，給予了積極評(píng)價(jià)。接受eo記者采訪時(shí)，上述專家證實(shí)，時(shí)任處長(zhǎng)也對(duì)烏沙山項(xiàng)目試行招標(biāo)給予正面評(píng)價(jià)。
這位專家，招標(biāo)制在當(dāng)時(shí)已具備很好的基礎(chǔ)，5號(hào)文明確提出兩部制電價(jià)，那么兩部制電價(jià)中的容量電價(jià)可以在業(yè)主招標(biāo)中明確下來(lái)，電量電價(jià)就通過(guò)競(jìng)價(jià)形成。
浙江省發(fā)改委一位官員說(shuō)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)都認(rèn)為烏沙山項(xiàng)目是成功的，只是某些指標(biāo)有些問(wèn)題。比如，當(dāng)時(shí)的電價(jià)機(jī)制還沒(méi)明確，這已成為在投資建設(shè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)的需求之一。電源項(xiàng)目業(yè)主中標(biāo)方對(duì)電價(jià)的承諾在某種程度上還是一種軟約束，從而影響了招標(biāo)的整體效果。
浙江省親歷此招標(biāo)的官員說(shuō)，盡管得到認(rèn)可，但是沒(méi)看到有推動(dòng)的意愿。
實(shí)地調(diào)研的規(guī)劃專家說(shuō)，一兩個(gè)電源項(xiàng)目試點(diǎn)招標(biāo)制是不難的，或者是很簡(jiǎn)單的，但是要大范圍推廣和建立招標(biāo)制，就需要一系列的機(jī)制來(lái)配套，從項(xiàng)目前期市場(chǎng)化到電價(jià)機(jī)制的改革，再到電力市場(chǎng)的配套等，這么看就明白招標(biāo)制不是一項(xiàng)改革，而是一個(gè)新的運(yùn)行體系，所以它挑戰(zhàn)的是正在運(yùn)行的現(xiàn)有體系。僅僅依靠地方政府、主管業(yè)務(wù)的司局，甚至是主管部委來(lái)推動(dòng)，都不太可能順利建立新的機(jī)制。
那么今天，乃至未來(lái)五年，會(huì)是一個(gè)好時(shí)機(jī)嗎？
