近期，國務院常務會議審議通過《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(以下簡稱“暫行條例”)，標志著碳排放權(quán)交易管理進入制度化、規(guī)范化、程序化階段。因牽涉廣大重點排放企業(yè)碳排放的權(quán)利義務設置，事關(guān)中國碳市場的發(fā)展壯大和中國碳市場管理制度的改革完善，暫行條例的起草過程和最終發(fā)布受到國內(nèi)外相關(guān)方面的廣泛關(guān)注。
暫行條例的出臺是全面規(guī)范碳交易管理、促進應對氣候變化和碳達峰碳中和工作的法治需要
2018年的機構(gòu)改革建立了新的應對氣候變化監(jiān)督管理體制。為了攜手各國共同應對全球氣候變化，我國于2020年9月宣布了與碳減排有關(guān)的碳達峰碳中和目標。為了有序?qū)崿F(xiàn)碳達峰碳中和目標，必須加強應對氣候變化及其中的碳達峰碳中和法制建設。由于我國尚未出臺應對氣候變化及推進碳達峰碳中和的綜合性法律法規(guī)，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)也沒有系統(tǒng)規(guī)定應對氣候變化及推進碳達峰碳中和的監(jiān)管體制、制度和機制，為了一些急迫開展的工作，可以針對具體的工作率先制定專項行政法規(guī)或者部門規(guī)章。在碳減排工作中，碳排放權(quán)交易被國際證明為一種有效的碳減排市場工具，為此我國在試點的基礎上于2021年7月啟動了全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。
2018年機構(gòu)改革后，為了促進我國碳排放權(quán)交易及管理的規(guī)范化，生態(tài)環(huán)境部于2020年12月制定《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，并于2021年5月發(fā)布配套的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》等規(guī)范性文件。但是，由于這些規(guī)范性文件的法律位階低于法律和行政法規(guī)，在實施中會出現(xiàn)一些困難。因此，有必要制定一部專門的、層次更高的碳排放權(quán)交易管理行政法規(guī)。
制定碳排放權(quán)交易管理行政法規(guī)須有立法依據(jù)。《立法法》第72條規(guī)定，國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項;(二)憲法第89條規(guī)定的國務院行政管理職權(quán)的事項。而《憲法》第89條規(guī)定國務院行使職權(quán)中的“生態(tài)文明建設”包含應對氣候變化工作，應對氣候變化工作包含碳達峰碳中和工作，碳達峰碳中和工作包含碳排放權(quán)交易管理工作。按照這一邏輯，國務院有權(quán)依據(jù)《立法法》第72條和《憲法》第89條的職責規(guī)定，針對碳排放權(quán)交易管理制定行政法規(guī)。在這個背景下，暫行條例的制定，對于形成各方參與、各方負責、權(quán)責匹配的碳排放權(quán)交易法治格局具有重要的保障作用，并為碳排放權(quán)交易相關(guān)的民事糾紛和行政糾紛的司法解決奠定了堅實的法制基礎。
暫行條例的制度化、規(guī)范化、程序化呈現(xiàn)諸多亮點
暫行條例全文共33條，規(guī)定了立法目的、適用范圍、堅持的原則、部門職責、全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機構(gòu)的職責、碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類與行業(yè)范圍及產(chǎn)品、交易主體與禁止交易主體、監(jiān)管制度與機制、社會參與和監(jiān)督、法律責任等內(nèi)容，實體性規(guī)范和程序性規(guī)范相互支持，確認機制與鼓勵、促進、限制、禁止、制裁機制并存，體現(xiàn)了對碳排放權(quán)交易管理的制度化、規(guī)范化、程序化?？傮w來看，與《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》相比，暫行條例呈現(xiàn)了如下幾方面的亮點。
一是在規(guī)范主題方面，暫行條例在確認碳排放權(quán)交易民事行為屬性的基礎上，圍繞碳排放權(quán)的主體、內(nèi)容、行使及公權(quán)如何適度介入開展有效監(jiān)管等主要事項上開展條例的規(guī)范設計。碳排放權(quán)作為民事權(quán)利，其依法行使包括排放溫室氣體、碳排放權(quán)購買、碳排放權(quán)出售、碳排放權(quán)封存、碳排放權(quán)滅失、碳排放權(quán)抵押等行使方式。其中，碳排放權(quán)購買與碳排放權(quán)出售即碳排放權(quán)交易是最主要的民事權(quán)利行使方式。按照暫行條例第15條的規(guī)定，為了確保碳排放權(quán)以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價或者以符合國家有關(guān)規(guī)定的其他現(xiàn)貨交易方式規(guī)范、有效地行使，監(jiān)管部門有必要利用公權(quán)針對特殊的環(huán)節(jié)和問題開展有效監(jiān)管。為此，暫行條例圍繞碳排放權(quán)交易這個民事行為規(guī)定了監(jiān)管機構(gòu)及其職責、注冊登記、信息共享、交易禁限、重點排放單位和技術(shù)服務機構(gòu)的行政法律義務、現(xiàn)場檢查等內(nèi)容。這些規(guī)定，體現(xiàn)了監(jiān)管的必要性、適當性和有效性，有利于促進碳達峰碳中和與經(jīng)濟社會綠色低碳發(fā)展。
二是在基本原則方面，暫行條例將其內(nèi)容與黨中央的決策部署有機地結(jié)合起來。首先，規(guī)定了黨領(lǐng)導碳交易排放權(quán)管理的原則。一些條文在實施中需要細化解釋時，可以參照黨和國家碳達峰碳中和“1+N”體系的具體規(guī)定。其次，規(guī)定了溫室氣體排放控制與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應、政府引導與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合及公開、公平、公正原則，這三個原則既體現(xiàn)了碳排放權(quán)交易管理工作的穩(wěn)中求進和先立后破要求，也體現(xiàn)了行政法的適度監(jiān)管和有效監(jiān)管的比例原則，還體現(xiàn)了民事和行政行為的法治原則。此外，碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍，由有關(guān)部門根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標研究提出，報國務院批準后實施。這一規(guī)定有利于將我國碳排放交易制度的深入推進與經(jīng)濟發(fā)展有機地結(jié)合起來考慮，在有序減碳中促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
三是在管理體制方面，暫行條例明確了部門和相關(guān)機構(gòu)職責分工，確保各方合力推進碳排放權(quán)交易及其管理工作不斷向前發(fā)展。例如，暫行條例第4條規(guī)定了國務院和地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門的職責分工;第5條規(guī)定了全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機構(gòu)的職責，規(guī)定了國務院生態(tài)環(huán)境主管部門、國務院市場監(jiān)管部門、中國人民銀行和國務院銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)作和信息共享要求;第17條規(guī)定了所有監(jiān)管部門的現(xiàn)場檢查職責和要求等。不僅如此，一些條文，如第9條第2款，還在地方層面規(guī)定了省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和同級有關(guān)部門的協(xié)作要求。
四是在監(jiān)管制度方面，暫行條例圍繞立法主題和規(guī)范重點設計了周密且具有可操作性的制度體系。例如，針對監(jiān)管部門建立了執(zhí)法協(xié)作與信息共享、重點排放單位的確定與名錄制定、年度碳排放權(quán)配額總量和分配方案制定、配額的發(fā)放與調(diào)劑、重點排放單位年度排放報告的核查與技術(shù)審核、全國碳排放權(quán)交易管理平臺的建立與運行、現(xiàn)場檢查、社會參與和監(jiān)督等法律制度和配套的運行機制。為了維持交易的正常運轉(zhuǎn)，在制度的設計中，暫行條例明確規(guī)定了禁止交易的主體范圍，強調(diào)禁止通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱全國碳排放權(quán)交易市場或者擾亂全國碳排放權(quán)交易市場秩序。為了確保禁止規(guī)則具有可實施性，暫行條例第19條、第20條規(guī)定了處分、依法處理交易產(chǎn)品、沒收違法所得、罰款等嚴格的法律責任。這些規(guī)定，體現(xiàn)了碳排放權(quán)交易制度建設的嚴格性和法治建設的嚴密性。
五是在法律責任方面，暫行條例設置了與違法行為相對應的處分和處罰措施。按照《行政處罰法》第11條的規(guī)定，行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。為此，暫行條例不僅鞏固了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》實施中被證明為行之有效的法律責任規(guī)定，如責令限期改正、核減重點排放單位下一年度碳排放配額、罰款等，還超越了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》的法律責任規(guī)定，作出一系列法律責任規(guī)定，包括針對生態(tài)環(huán)境部門以外其他部門人員違法違紀行為，規(guī)定了處分的法律責任;針對一些違法行為，根據(jù)違法情形不同作出不同的處罰措施等。
總結(jié)與展望
我國基于碳排放強度減排和總量減排建立的全國統(tǒng)一碳市場，既參考了國際成功經(jīng)驗，也體現(xiàn)了中國的發(fā)展階段和監(jiān)管特點。暫行條例的出臺對于加快建設應對氣候變化法律法規(guī)體系，促進應對氣候變化及碳減排工作的法治化，具有突破性意義。暫行條例出臺后，國務院相關(guān)的主管部門會根據(jù)工作需要和部門職責制定部門規(guī)章和標準、指南，促進條例的內(nèi)容細化和有效實施。我們相信，先進的立法理念、周全的適用范圍、嚴謹?shù)谋O(jiān)管體制、系統(tǒng)的法律制度、有效的法律機制和嚴格的法律責任設計，對于有序活躍碳排放權(quán)交易市場、促進碳排放權(quán)交易管理的制度化、規(guī)范化和程序化，具有重要的促進作用。
來源：中國經(jīng)濟時報
作者：常紀文系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員;李繼峰系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所氣候政策研究室主任、研究員)
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