——王信茂憶積極貫徹“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)的八字方針
編者按
我國水能資源極為豐富，但至“七五”（1986-1990年）末開發(fā)利用的程度很低，開發(fā)的潛力很大。黨中央國務院對開發(fā)利用水能資源非常重視，一直把優(yōu)先開發(fā)水電作為我國能源工業(yè)發(fā)展的一條重要政策。針對我國水能資源分布呈現(xiàn)流域性強的特點，以及通過流域調(diào)度使水能資源充分發(fā)揮其最大經(jīng)濟和社會效益的需要，國務院決定在水電建設上推行了“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)的八字方針。
上個世紀90年代以來，水電建設認真貫徹落實八字方針，借鑒國外的先進經(jīng)驗，根據(jù)已建和規(guī)劃建設的布局，依據(jù)《公司法》，創(chuàng)新思路和不斷探索，盡可能有計劃地按流域組建流域水電開發(fā)公司，解決了困擾水電建設多年的資金嚴重不足問題，對促進水電大開發(fā)起到了重要作用，也決定了當前我國水電開發(fā)的市場格局。同時，對于解決當前水電行業(yè)存在的“一條江、多家業(yè)主”的問題——包括掣肘水電站建設、阻礙各梯級電站能力和綜合效益發(fā)揮等，八字方針也具有極高的鏡鑒意義。
八字方針的提出緣由
“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)的八字方針是在“八五”（1991-1995年）期間提出的，當時水電建設總的形勢是不斷推進改革開放。
利用外資和集資辦電，為我國水電建設和發(fā)展引入了新的模式與理念。1984年，魯布革水電站成為我國第一個使用世界銀行貸款的大型水電工程，開創(chuàng)了管理體制和建設模式改革的先河，形成了轟動全國的“魯布革沖擊波”，使招標承包制得以在水電系統(tǒng)乃至全國的基本建設行業(yè)全面推行，最終沖開了實行了幾十年的自營體制。水電建設體制改革邁出重要的一步，同時也引進了國際建設市場規(guī)則。
從1986年起，魯布革經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推廣，一些電站建設競相開展了建設管理體制改革的嘗試，廣州抽水蓄能、巖灘、漫灣、水口、隔河巖等5個百萬千瓦級水電站紛紛實行了“業(yè)主負責制、招標承包制、建設監(jiān)理制”的管理模式，新的管理體制和運行機制使這些項目在工期、質(zhì)量、造價等方面取得了公認的成績和進步，被業(yè)內(nèi)譽為“五朵金花”。
1993年黨的十四屆三中全會召開前夕，理論界對“公司制”進行了討論。水電建設雖然已經(jīng)推行了業(yè)主負責制，但是新舊制度的關(guān)系還沒有從根本上理順。根據(jù)《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，水電建設系統(tǒng)需要進一步把業(yè)主負責制推進到公司制。
可以說，當時的水電在全國各行業(yè)的改革中處于領先地位，同時更進一步的改革也勢在必行。
另外，當時各方水電建設積極性高漲。早在1992年，時任國務院副總理鄒家華主持國家計委主任辦公會議，研究提出了1991—2000年我國水電新增裝機4500萬千瓦、2000年全國水電裝機容量達到8000萬千瓦的目標。這極大地調(diào)動了地方政府和各級電力部門興辦水電的積極性?！鞍宋濉逼陂g，由于中央和地方政府的大力支持，水電投產(chǎn)形勢也是比較好的，全國大中型水電投產(chǎn)一年邁上一個新臺階——1991年新增115萬千瓦，1992年213萬千瓦，1993年335萬千瓦，1994年又上升到447萬千瓦，連年創(chuàng)出投產(chǎn)水電裝機容量的新高。到1994年底，水電裝機容量已達4906萬千瓦，年發(fā)電量1668億千瓦時。
但當時行業(yè)存在的問題同樣突出。一是水電投產(chǎn)后勁不足，如無新的政策措施，從1995年起水電投產(chǎn)規(guī)模將開始走下坡路，水電裝機比重也在逐年下降，“六五”（1981—1985年）末為30%，到1994年底已降到24.54%。二是水電開工規(guī)模嚴重不足。由于當時國家把抑制通貨膨漲作為經(jīng)濟工作的首要任務，采取了各項宏觀調(diào)控措施，包括嚴格控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。比較樂觀的估計是，“八五”電力部門歸口的大中型項目只能開工1100萬千瓦左右，不到計劃規(guī)模2400萬千瓦的一半。三峽樞紐在“八五”開工，但因工程巨大，到2003年才能投產(chǎn)第一批機組。因此，這種狀況將直接影響“九五”（1996—2000年）的投產(chǎn)規(guī)模。導致2000年水電裝機達到8000萬千瓦的目標要推遲兩年左右才能實現(xiàn)。
之所以產(chǎn)生以上問題，表面上看，主要原因是資金問題，但從深層次分析，實際上還是體制機制問題。因為水電建設投入大、工期長，當時以中央財政撥款及以后撥改貸的發(fā)展方式，已很難支持大規(guī)模的水電建設。而國內(nèi)和國外的經(jīng)驗表明，要想加快開發(fā)速度，水電建設需要建立一種可以“自我積累、自我發(fā)展”的體制機制?！傲饔?、梯級、滾動、綜合”開發(fā)的八字方針，就是在這種大背景下提出的應對之策。
體制機制創(chuàng)新的設想
八字方針涉及深層次的體制機制問題，關(guān)系水電行業(yè)此后的發(fā)展走向、格局，是大政策，所以國家和電力工業(yè)部都非常重視。
從1994年下半年，電力部在分管規(guī)劃（計劃）的查克明副部長和分管水電開發(fā)的汪恕誠副部長領導下，多次組織部內(nèi)有關(guān)司局總結(jié)、研究“八五”以來水電投資建設的情況及經(jīng)驗，并借鑒國外的先進經(jīng)驗，認為水電開發(fā)必須深入貫徹“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)的八字方針，創(chuàng)新建立流域水電梯級滾動開發(fā)的體制機制。如果不建立自我滾動開發(fā)的體制機制，“加快開發(fā)水電”將永遠停留在口號上。
1995年2月，電力部規(guī)劃計劃司（以下簡稱部計劃司）在京召開了“加快水電開發(fā)政策討論會”，水電農(nóng)電司等有關(guān)司（局）參加了會議，就有關(guān)“水電政策總體設計”上的幾個關(guān)鍵問題進行了研討：一是盤活存量，解決好資本金和融資問題。應成立流域或地區(qū)性水電開發(fā)公司，必須把過去已建成的水電站劃給這些公司。二是國家政策要傾斜，應從水電工程特點出發(fā)，制訂有利于國家和地方、有利于合理和加快水電開發(fā)的政策。三是推行現(xiàn)代企業(yè)制度。四是研究水電開發(fā)政策重點在西南。
這次會議就是討論如何具體細化、部署落實八字方針的問題。會后，部計劃司向部領導匯報了關(guān)于流域水電梯級滾動開發(fā)體制機制創(chuàng)新的設想：
首先就是要創(chuàng)新思路。主要包括了3個方面：一是在一個流域內(nèi)要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求組建一個流域水電開發(fā)公司（以下簡稱流域公司），實行梯級連續(xù)開發(fā)，可以使設計施工流水作業(yè)，充分利用已有的交通、通訊設施和施工輔助企業(yè)等，提高勞動生產(chǎn)率，縮短工期，降低造價，提高工程經(jīng)濟效益。同時通過梯級連續(xù)開發(fā)，可以形成規(guī)模經(jīng)濟，便于組織電力集中外送。二是對于國家批準的流域公司，基本作法是在一條河流（河段）上，由國家投資建設的水電站作為啟動電站（或叫母體電站），電站投產(chǎn)后的全部收益滾動開發(fā)下一個梯級電站。然后再拿這些電站的收益去滾動開發(fā)下一個電站，這樣一個梯級一個梯級靠自已滾動發(fā)展。三是為了加快水電開發(fā)，在一定的時期內(nèi)，國家和地方還要對流域公司的新建項目投入一定的資金。
可以看出，所有這些政策思路都是非常務實的——要能保證“流域、梯級、滾動、綜合”的方針真正落地。
在具體籌劃方面，我們的設想主要有4條：一是根據(jù)我國水能資源的開發(fā)條件，以及目前開發(fā)的現(xiàn)狀和前期工作完成情況，部計劃司經(jīng)過研究、測算后，認為在湖北清江、貴州烏江、四川寶興河、黃河上游（青海段）、湖南沅江、四川雅礱江、長江中上游干流等河流（河段）基本具備滾動開發(fā)的條件。二是為了不給國家財政產(chǎn)生太大的影響，我們建議在具體操作的步驟上分期分批實施。初步計劃在近兩手內(nèi)先改造完善清江和烏江兩個流域公司，使其具有滾動開發(fā)機制，同時，再以滾動模式新組建寶興河和黃河上游（青海段）流域公司。三是流域公司要發(fā)揮好資源所在地區(qū)辦電和用電地區(qū)投資的積極性，對于具有區(qū)域性能源基地的重要河流，要打破?。▍^(qū)）界限，除國家政策性投資外，投資主體應多元化。可根據(jù)各流域特點在明確產(chǎn)權(quán)的基礎上，本著有利于調(diào)動國家、地方和企業(yè)積極性的原則，因地制宜地按不同方式組建。四是根據(jù)國務院領導確定的“電廠與電網(wǎng)分開建設”的原則，我們認為，流域開發(fā)公司作為獨立法人，其任務只是開發(fā)電站，不經(jīng)營電網(wǎng)，公司與電網(wǎng)簽訂上網(wǎng)合同，向電網(wǎng)賣電，并服從電網(wǎng)的統(tǒng)一調(diào)度。
這些創(chuàng)新思路、具體籌劃已經(jīng)搭建起了比較完善的框架?，F(xiàn)在看來，水電行業(yè)也基本上是在此框架內(nèi)發(fā)展壯大的。
得到高層領導充分肯定
當然，我們還提出了多個需要在國家層面研究解決的相關(guān)問題，主要是鼓勵、扶持政策，并建議電力部領導向國務院提出這些問題。電力部的領導充分肯定了創(chuàng)新思路、具體籌劃和相關(guān)建議，并決定按此向國家計委、國務院領導匯報解決存在問題，出臺相關(guān)支持政策。同時，決定納入全國電力發(fā)展“九五”計劃和1995年和1996年的年度重點工作。這些創(chuàng)新設想也得到國家的充分肯定。
1995年2月8日，鄒家華副總理在聽取電力部史大楨部長、查克明副部長關(guān)于電力發(fā)展“九五”計劃匯報時，對水電開發(fā)與水電投入問題明確指出：“水電要實行‘流域梯級滾動’開發(fā)，要以流域公司的形式組織開發(fā)，并實行‘大中小結(jié)合、高低水頭結(jié)合’，水電的比重要提高，要研究水電發(fā)展的政策?！?/p>
1995年5月31日，李鵬總理在聽取國家計委和電力工業(yè)部匯報“九五”電力計劃和2010年遠景目標規(guī)劃時指出：“水電要走出一條‘以電養(yǎng)電’滾動發(fā)展的路子，三峽建設一部分資金就是靠葛洲壩的利潤和折舊提供的，另一部分資金來源于每千瓦時電加4厘錢。21世紀前10年，三峽的1820萬千瓦裝機容量將先后投產(chǎn)，每年有巨大的利潤，可以用這筆資金建設上游的水電站。三峽工程和二灘工程投產(chǎn)后，將更有條件對長江上游干、支流水力資源實行梯級滾動開發(fā)?！?/p>
1996年1月12日，鄒家華副總理在主持聽取電力部關(guān)于水電建設資本金等問題匯報時指出：“水電發(fā)展的‘流域、梯級、滾動、綜合’‘八字方針’，經(jīng)實踐證明是符合客觀實際、行得通的，是有效益的；現(xiàn)在全國水電從容量上看才開發(fā)13%，水電的發(fā)展速度是太慢了，應加快水電開發(fā)，今天出席會議的各部門都強調(diào)了加快水電開發(fā)的重要性并表示支持?，F(xiàn)在需要一條河一條河地研究滾動開發(fā)問題，如湖北清江、四川南椏河、湖南沅江、黃河上游段等?！?/p>
另外，在1996年3月由第八屆全國人大四次會議批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中也明確：水電要實行流域梯級滾動開發(fā)，大中小結(jié)合、高低水頭并舉、綜合利用的原則。
至此，八字方針在我國最高層級的規(guī)劃中，都已經(jīng)得到肯定。
積極推進流域梯級滾動綜合開發(fā)
從具體實施上看，根據(jù)1993年黨的十四屆三中全會提出的“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”和《公司法》，電力工業(yè)部及國家電力公司在促進和加強流域水電開發(fā)方面，都進行了積極而有益的嘗試。本著先試點、后推廣，并結(jié)合國家關(guān)于水電開發(fā)的規(guī)劃，在水電豐富的地區(qū)和流域，陸續(xù)改制完善、組建了若干家流域開發(fā)公司。
第一個要說的是湖北清江水電開發(fā)有限責任公司。清江是長江在湖北境內(nèi)的第二大支流。1987年1月，清江水電開發(fā)公司（以下簡稱清江公司）由原國家能源投資公司和湖北省合資，經(jīng)湖北省人民政府批準成立，具有對清江流域的開發(fā)權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)。清江公司建設的第一座水電站是隔河巖水電站（120萬千瓦）。到1994年底，該電站4臺機組已全部并網(wǎng)發(fā)電。此后，按照《公司法》的原則，該公司進行了相關(guān)改制、完善。1995年10月，國家和湖北省作為出資方，共同組建了湖北清江水電開發(fā)有限責任公司，明確將隔河巖電站作為清江流域滾動開發(fā)的啟動電站，滾動開發(fā)清江干流上的高壩洲（25.2萬千瓦）和水布埡電站（160萬千瓦）。
清江水電開發(fā)有限責任公司是水電行業(yè)第一家由業(yè)主負責制公司向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變的企業(yè)。1996年1月，鄒家華副總理在聽取湖北省關(guān)于清江流域水電滾動開發(fā)的匯報后指出：“希望清江流域水電開發(fā)要按‘流域、梯級、滾動、綜合’‘八字方針’走出一條路子，做出樣板來?！?/p>
1997年清江公司被國務院確定為我國第一家“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)試點單位。到2008年8月，清江最后一個梯級——水布埡電站全部機組投產(chǎn)發(fā)電。至此，我國首個水電“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)項目建設目標基本實現(xiàn)。
此后，我們還完成了貴州烏江水電開發(fā)公司的改造和完善。烏江水電開發(fā)公司是1990年經(jīng)國務院同意、原國家計委和能源部以能源水電[1990]372號文批準按流域組建水電開發(fā)公司，負責烏江干流規(guī)劃共有10座水電站、總裝機容量為736萬千瓦的開發(fā)。由于烏江水電開發(fā)公司是我國第一個按流域開發(fā)組建的公司，有一些方面不符合《公司法》的規(guī)定。公司尚未成立董事會，存在政企不分、產(chǎn)權(quán)不清的問題。經(jīng)國家電力公司、貴州省充分協(xié)商，1999年7月將原公司改制為貴州烏江水電開發(fā)有限責任公司，從組織管理上加強和保證流域滾動開發(fā)。2013年6月，烏江流域貴州境內(nèi)最后一級電站——沙沱水電站的全部投產(chǎn)。
另外，要說說雅礱江流域的水電開發(fā)。雅礱江是長江上游金沙江最大的支流，其干流規(guī)劃建設21座水電站，規(guī)劃可開發(fā)裝機容量3000萬千瓦，其下游二灘水電站裝機容量330萬千瓦。1989年由能源部批準成立了二灘水電開發(fā)公司，是二灘水電站的業(yè)主。1995年2月，二灘水電開發(fā)公司改組為二灘水電開發(fā)有限責任公司。在構(gòu)建市場經(jīng)濟模式的公司中，二灘水電開發(fā)有限責任公司不斷改革，積極創(chuàng)新，對我國水電企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了重要的示范作用。2003年10月，國家發(fā)展改革委發(fā)文，明確由二灘公司“負責實施雅礱江水能資源的開發(fā)”，“全面負責雅礱江流域水電站的建設與管理”，在國家層面確立了二灘公司在雅礱江流域水能資源開發(fā)中唯一主體的地位。2012年11月，二灘水電開發(fā)有限責任公司正式更名為雅礱江流域水電開發(fā)有限公司。
上述這些案例都是對已有公司的改制和完善。此外，我們還按《公司法》的要求，組建了黃河上游水電開發(fā)有限責任公司，負責黃河上游的水電開發(fā)。
現(xiàn)在看來，上世紀九十年代和本世紀初的流域開發(fā)公司工作推進成果相當豐碩。形成了多家知名的流域公司。例如，為開發(fā)長江、興建三峽工程，1993年9月經(jīng)國務院批準，正式成立了中國長江三峽工程開發(fā)總公司，公司為國有獨資。2002年，國家正式授權(quán)中國長江三峽工程開發(fā)總公司滾動開發(fā)金沙江下游河段的溪洛渡、向家壩、烏東德、白鶴灘4座巨型水電站。這4座電站的總裝機容量達4600多萬千瓦，相當于兩個三峽電站的規(guī)模。2009年9月更名為中國長江三峽集團公司。
另外，還有1991年5月組建的四川華能寶興河開發(fā)公司、1992年9月組建的廣西桂冠電力股份有限公司（是全國水電建設第一家股份公司，興建的百龍灘水電站則是全國第一家依靠股份制集資興建的中型水電站）、1993年3月組建的甘肅小三峽水電開發(fā)有限責任公司、1995年成立的湖南五凌水電開發(fā)有限責任公司、2000年6月成立的四川雜谷腦水電開發(fā)有限責任公司、2000年11月成立的大渡河流域水電開發(fā)有限公司、2001年2月成立的瀾滄江水電開發(fā)有限責任公司等流域公司。
這些流域公司也構(gòu)成了我國水電開發(fā)的基本格局。
流域水電開發(fā)公司成就矚目
現(xiàn)在看來，流域水電開發(fā)公司以本流域水系的水能資源為開發(fā)對象，由國家賦予水系的流域開發(fā)權(quán)，以水電項目建設和后續(xù)營運為戰(zhàn)略業(yè)務單元，以促進實現(xiàn)流域整體經(jīng)濟、社會、環(huán)境等效益最大化為目標，通過不斷改革創(chuàng)新，真正貫徹落實了“流域、滾動、梯級、綜合”的八字方針：
“流域”——河流水能資源的自然特性決定了對相對獨立的一條河流的水能資源的開發(fā)利用必須作為一個整體來考慮。由一個流域水電開發(fā)公司對相對獨立的一條江河進行水能資源開發(fā)是實現(xiàn)流域水能資源合理開發(fā)和環(huán)境保護的最佳形式和保障。
“滾動”——流域水電開發(fā)公司以母體電站為起點，通過母體電站的運營，以其收益實現(xiàn)后續(xù)項目開發(fā)的連續(xù)性；提高了梯級電站建設、運營的管理效率和資源的使用效率。
“梯級”——水能資源開發(fā)的自然特性及上下游電源點的內(nèi)在聯(lián)系決定了流域水電開發(fā)應該科學規(guī)劃、有序分步實施。
“綜合”——在水能資源開發(fā)的同時，通過綜合開發(fā)流域范圍內(nèi)相關(guān)資源，比如旅游、漁業(yè)、航運、農(nóng)業(yè)和生態(tài)保護等，實現(xiàn)“流域”原則所追求的整體社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等效益。
流域公司從業(yè)主負責制到項目法人責任制是一次根本性的轉(zhuǎn)變。改制后的流域公司作為“獨立電廠”，為電力體制改革和建立電力市場創(chuàng)造了有利條件，并對進一步推進流域水電開發(fā)公司的組織發(fā)展、加快水電開發(fā)、實現(xiàn)向市場經(jīng)濟接軌和與國際接軌起到了重要作用。
時至今日，眾多流域公司已經(jīng)發(fā)展壯大，取得了輝煌成就，不少流域公司已逐步發(fā)展為多主體共同投資的綜合性能源公司。這些流域公司有一些共同的特點：
一是它們在項目開發(fā)上走的是市場機制的路子，通過招投標優(yōu)選設計、施工、設備供應單位，保證項目在質(zhì)量、造價、工期的可控和優(yōu)化。
二是在流域開發(fā)和運營上實行一體化管理，自主在金融市場上尋求銀行貸款、外資、發(fā)行債券、上市發(fā)行股票等等，拓寬了資金來源管道，較好地解決了資金不足的問題，因而便于投資的滾動和放大。
三是有些流域公司與電網(wǎng)達成一致，對流域梯級的水情和電力實行統(tǒng)一的梯級調(diào)度，使水能資源得到優(yōu)化配置而得到最合理的效益。同時，按梯級和跨流域補償聯(lián)合調(diào)度，實施水量、電力聯(lián)合調(diào)度，有利于實現(xiàn)水電站群的安全和效益的最大化。
四是多數(shù)流域開發(fā)公司的結(jié)構(gòu)中，代表著地方政府利益的地方公司參與其中，便于將開發(fā)過程的移民安置及流域開發(fā)中涉及的環(huán)保以及地方經(jīng)濟發(fā)展很好地進行結(jié)合，力求使各方面的矛盾關(guān)系得以合理解決和協(xié)調(diào)，促進了水電開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展、環(huán)境保護的和諧統(tǒng)一。
受益于此，我國水電開發(fā)快速發(fā)展，目前裝機已達3.4億千瓦，發(fā)電量超1萬億千瓦時，兩者均是1994年的6倍多。
更具現(xiàn)實意義的是，目前我國水電行業(yè)有的問題仍然可以按照這一思路解決。如針對有些地區(qū)水電開發(fā)中一條河流存在多個投資開發(fā)主體，使得電站運行調(diào)度上無法達到默契配合，因而不能最大限度發(fā)揮各梯級電站能力和效益的問題，除研究建立梯級電站的效益補償機制外，建議多投資主體按照現(xiàn)代企業(yè)制度的理念，組成流域開發(fā)股份合作的現(xiàn)代企業(yè)，實現(xiàn)全流域梯級聯(lián)合調(diào)度，使同一條河流上的梯級電站發(fā)揮更好的效益，實現(xiàn)多贏。
同時，我國水電發(fā)展需要進一步關(guān)注建設過程中的防洪、灌溉、航運、生態(tài)補償與流域管理等社會性功能，更加重視水資源的綜合利用?？梢钥紤]建立統(tǒng)一的流域管理委員會，做好精細化管理，為整個流域的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展服務。
現(xiàn)在總體看來，八字方針是適合我國水電發(fā)展實際的。未來怒江、黑龍江、雅魯藏布江的水電開發(fā)，也應遵循“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)的“八字方針”。
