光伏電站用地政策
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，國家實行土地用途管制制度。按土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。
農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
涉及光伏項目用地，國土資源部聯(lián)合發(fā)改委等六部委出臺的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)[2015]5號）明確，對于光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途的，在年度土地變更調(diào)查時做出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。對于項目建筑永久性占用未利用地部分，應(yīng)依法按占用建設(shè)用地辦理手續(xù)。
2016年11月國土資源部發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》再次明確，光伏發(fā)電站項目使用未利用地布設(shè)光伏方陣的，可按原地類認(rèn)定和管理。其中未利用地按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》（國土資規(guī)〔2015〕11號）核定。
此外，對包括分布式光伏在內(nèi)的布點分散、單體規(guī)模小、對其他建筑物構(gòu)筑物有密切依附關(guān)系的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，允許在新供其他建設(shè)項目用地時，將其建設(shè)要求納入供地條件。但是須遵守地役權(quán)，即在已有使用權(quán)人的土地、建筑物、構(gòu)筑物上布設(shè)分布式光伏發(fā)電設(shè)施。
需要特別注意的是，隨著光伏應(yīng)用市場的規(guī)模擴(kuò)大，光伏用地日益多元化，林光互補、農(nóng)光互補、漁光互補等，新興利用形式更須警惕用地“紅線”。
林光互補
目前，各級地方林業(yè)局審批光伏用地的重要根據(jù)是2015年底國家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》。要點如下：
禁止建設(shè)區(qū)域：各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域。
禁用土地：有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。
可林光互補地：對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。
Ps.光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。
農(nóng)光互補
關(guān)于農(nóng)光互補用地，國家層面暫未出臺詳細(xì)政策。但國土資源部明確回復(fù)網(wǎng)友：按現(xiàn)行政策，光伏用地占用農(nóng)用地的，包括占用設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)大棚，均應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，依法不得占用基本農(nóng)田。
2016年10月，國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復(fù)關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項的函中也表示，“對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》（國土資規(guī)[2015]11號）核定?！?/p>
可見對于農(nóng)業(yè)光伏用地，政府態(tài)度依然嚴(yán)苛。企業(yè)若建設(shè)農(nóng)光互補光伏發(fā)電項目，須謹(jǐn)慎辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
漁光互補
漁光互補項目所占用的水庫、河流、湖泊等水域，更多的是地方政府出臺了相關(guān)法律法規(guī)。
如《湖北省湖泊保護(hù)條例》明文規(guī)定，在湖泊保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止建設(shè)與防洪、改善水環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、航運和道路等公共設(shè)施無關(guān)的建筑物、構(gòu)筑物。
《江蘇省湖泊保護(hù)條例》指出，湖泊保護(hù)范圍內(nèi)，禁止建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物。在城市市區(qū)內(nèi)的湖泊保護(hù)范圍內(nèi)，禁止新建、擴(kuò)建與防洪、改善水環(huán)境以及景觀無關(guān)的建筑物、構(gòu)筑物。
《成都市綠地系統(tǒng)規(guī)劃（2013—2020）》明確湖泊濕地藍(lán)線60米內(nèi)不可開發(fā)。
各地政策不一，特別提醒光伏企業(yè)在開發(fā)相關(guān)類型時，除了履行國土部門的審批程序之外，還應(yīng)根據(jù)水利部門的法規(guī)如《防洪法》《河道管理條例》等取得審批程序，“小心使得萬年船”。
總之，當(dāng)下我國光伏電站用地政策仍存在監(jiān)管部門眾多、監(jiān)管尺度不一、新型用地政策制定滯后等問題。面對客觀環(huán)境，光伏企業(yè)開發(fā)各類光伏項目還須研讀相關(guān)政策，認(rèn)真開展項目前期的可行性研究，廣泛征詢相關(guān)政府主管部門和權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，確保項目順利開展。
