按照國家能源局2016年5月頒布的《電力規(guī)劃管理辦法》，“電力規(guī)劃是指導(dǎo)電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是能源規(guī)劃的重要組成部分，應(yīng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。本辦法所稱的規(guī)劃指5年期規(guī)劃”，“研究和編制電力規(guī)劃應(yīng)展望10年至15年的電力發(fā)展趨勢(shì)”。
這一辦法把電力規(guī)劃的重點(diǎn)放在了5年，與1997年12月原電力工業(yè)部編制和頒發(fā)的《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》有所不同，在《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》中，對(duì)電力規(guī)劃進(jìn)行了細(xì)分，分為5年規(guī)劃、中期規(guī)劃（5-15年）和長期規(guī)劃（時(shí)間為15年以上）。
本文所稱的電力規(guī)劃包括了中、長期規(guī)劃在內(nèi)。
一、我國電力規(guī)劃工作的現(xiàn)狀和問題
電力規(guī)劃工作應(yīng)該說很好的支撐了中國電力工業(yè)的快速發(fā)展，中國電力工業(yè)所取得的巨大成就必然有電力規(guī)劃工作者的巨大貢獻(xiàn)在其中。但相對(duì)于電力規(guī)劃工作的重要性，電力規(guī)劃工作存在的問題還是很多的，還存在巨大的改進(jìn)空間。
1、規(guī)劃管理工作嚴(yán)重滯后。
1997年12月，新中國成立40多年后，由當(dāng)時(shí)的電力工業(yè)部編制和頒布了有關(guān)電力發(fā)展規(guī)劃工作第一步《原則》，《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》。這一規(guī)定頒布之后，電力工業(yè)部就撤銷了。這一規(guī)定的執(zhí)行情況就可想而知了。又過了近20年，2016年五月由國家能源局頒布的《電力規(guī)劃管理辦法》。
2、規(guī)劃工作的成果發(fā)布嚴(yán)重滯后。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，電力規(guī)劃屬于保密內(nèi)容，不能發(fā)布，另當(dāng)別論。近20年來，國家層面的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”計(jì)劃（規(guī)劃）綱要均按時(shí)發(fā)布了，而電力規(guī)劃，目前查到的只有1996年電力部計(jì)劃司出版的《電力工業(yè)九五計(jì)劃匯編集》和2001年由國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的“十五”的電力規(guī)劃，其他電力規(guī)劃均沒有查到。新的《電力規(guī)劃管理辦法》規(guī)定，電力規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃同步，定期編制和公開發(fā)布，全國電力規(guī)劃一般于5年規(guī)劃第1年的5月底前由國家能源局報(bào)經(jīng)國家發(fā)改委審定，由國家能源局公開發(fā)布。顯然，“十三五”電力規(guī)劃已經(jīng)做不到了。
3、規(guī)劃結(jié)果誤差偏大（詳見下圖）。
1949年-2015年，我國實(shí)施了12個(gè)5年計(jì)劃（規(guī)劃），根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展變遷，將上述數(shù)據(jù)分為3組，可以發(fā)現(xiàn)在不同的歷史階段，電力規(guī)劃的預(yù)測(cè)與執(zhí)行偏差情況有各自的特點(diǎn)：
?。?）從“一五”到“五五”，電力工業(yè)5年計(jì)劃的預(yù)測(cè)目標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行結(jié)果對(duì)比還是相當(dāng)準(zhǔn)確的，預(yù)測(cè)的年均增速都是在10%以上，最高的為23.3%，而最大的預(yù)測(cè)偏差只有4.4%，預(yù)測(cè)速度偏差19.3%。
這是因?yàn)?，在?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，電力計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是一種政府配置資源的手段，市場(chǎng)幾乎不對(duì)電力發(fā)展起任何調(diào)節(jié)作用。納入計(jì)劃的電力項(xiàng)目由國家統(tǒng)一安排建設(shè)資金并控制建設(shè)進(jìn)度，電力規(guī)劃的執(zhí)行結(jié)果，主要取決于國家計(jì)劃資金的落實(shí)結(jié)果。國家宏觀調(diào)控能力越強(qiáng)，政府的手越有力，規(guī)劃執(zhí)行的情況越好。
?。?）從“六五”到“九五”，電力工業(yè)5年計(jì)劃的預(yù)測(cè)目標(biāo)從10%以上增長，調(diào)到了7%以下。而實(shí)際的執(zhí)行情況是，除“九五”外，其余3個(gè)5年計(jì)劃的發(fā)電量增長均高于預(yù)期。但誤差還不算大。最大的“八五”，預(yù)測(cè)年均增長6.6%，實(shí)際年均增長為10.2%，預(yù)測(cè)偏差了3.6%，預(yù)測(cè)速度偏差了54.5%。
這一時(shí)期，我國的經(jīng)濟(jì)體制開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。電力工業(yè)管理也逐步引入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法。國家鼓勵(lì)地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資辦電的積極性，投資不再是電力發(fā)展的制約因素，電力工業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展期，并且在“九五”期間結(jié)束了我國長期缺電的歷史。由于出現(xiàn)了97年的亞洲金融危機(jī)，國內(nèi)電力投資熱潮受到了影響，中央政府也采取有力措施限制了電源的建設(shè)，在一定程度上掩蓋了這一時(shí)期規(guī)劃調(diào)節(jié)不靈，預(yù)測(cè)偏差過大的問題。
（3）進(jìn)入本世紀(jì)以來，特別是2001年我國加入世貿(mào)組織以后，中國的市場(chǎng)化程度得到快速發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷提升。電力工業(yè)管理體制沿著市場(chǎng)化改革方向不斷深入?！笆濉焙汀笆晃濉保娏I(yè)5年規(guī)劃預(yù)測(cè)目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行情況相比嚴(yán)重偏低。
在“十五”期間，電力工業(yè)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過電力工業(yè)5年規(guī)劃的預(yù)測(cè)目標(biāo)，發(fā)電量的預(yù)測(cè)的年均增速為5.2%，而實(shí)際年均增速為13%，偏低7.8%，預(yù)測(cè)速度偏差150%。電力裝機(jī)容量的預(yù)測(cè)的年均增速為4.1%，實(shí)際增速為10.1%，偏低6%，預(yù)測(cè)速度偏差146%。到2005年，全國發(fā)電量達(dá)到25003億千瓦時(shí)，電力裝機(jī)容量達(dá)51718萬千瓦；而電力工業(yè)“十五”規(guī)劃中，上述指標(biāo)僅為17500億千瓦時(shí)和39000萬千瓦，裝機(jī)總量差了1.27億千瓦。
由于未見正式發(fā)布的電力工業(yè)“十一五”和“十二五”規(guī)劃。根據(jù)有關(guān)部門所做的研究成果，預(yù)測(cè)“十五”發(fā)電量年均增長速度為6.3%，而實(shí)際增長速度為11%，增長速度偏低了4.6%，預(yù)測(cè)速度偏差74%，裝機(jī)預(yù)測(cè)的增長速度是7.8%，而實(shí)際增長速度是13.3%，偏低5.5%，預(yù)測(cè)速度偏差70%。預(yù)測(cè)2010年全國發(fā)電量將達(dá)34000億千瓦時(shí)，電力裝機(jī)容量達(dá)到7.54億千瓦。實(shí)際的執(zhí)行結(jié)果是2010年，全國發(fā)電量42072億千瓦時(shí)，電力裝機(jī)容量9.66億千瓦。裝機(jī)總量高出了2.1億千瓦，相當(dāng)于1995年全國裝機(jī)的總和。
“十二五”期間，由于受到2008年全球金融危機(jī)的影響，其次是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入“新常態(tài)”，國家大力推進(jìn)“能源革命”和“節(jié)能優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，電力需求增速明顯趨緩。電力裝機(jī)容量則在發(fā)展慣性等因素的影響下，完成了14.9億千瓦的規(guī)劃目標(biāo)?！笆濉逼陂g的電力發(fā)展情況與“九五”的情況類似，基本上是一種緊急剎車后的慣性結(jié)果，如果沒有這個(gè)急剎車，預(yù)測(cè)的誤差將會(huì)更大，目前全國的裝機(jī)富裕情況將更加嚴(yán)重。
為什么電力規(guī)劃這樣一個(gè)具有廣泛共識(shí)的重要工作，長期以來規(guī)劃的預(yù)測(cè)與執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生如此大的偏差，規(guī)劃的成果編制完成卻總不能及時(shí)發(fā)布，電力規(guī)劃工作的管理辦法長期滯后于規(guī)劃工作的現(xiàn)實(shí)需要，不能起到規(guī)范和管理電力規(guī)劃工作的作用。其原因可能是多方面的，但究其深層次的原因，是電力工業(yè)的改革和發(fā)展沒有跟上我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的步伐，沒有跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。在市場(chǎng)已經(jīng)在資源配置中起基礎(chǔ)性、決定性，總之越來越重要的作用時(shí)，電力規(guī)劃工作的觀念、思路、管理體制、規(guī)劃工作的內(nèi)容、方法沒有及時(shí)加以改變和調(diào)整。
中國是世界上最大的發(fā)展中國家，中國的電力工業(yè)在總量上已經(jīng)超過美國成為了世界第一，中國的電力規(guī)劃工作如何改變以適應(yīng)未來的能源革命顯然不可能有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬。
但我們知道，美國是世界上最大的發(fā)達(dá)國家，美國的電力剛剛被我們超過，但總量上是仍最為接近。更為重要的是美國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是相對(duì)比較完善的，美國的電力市場(chǎng)體制也已經(jīng)建立了20多年，美國的能源轉(zhuǎn)型是我們努力的方向。美國在電力規(guī)劃工作中的做法不能完全照辦，但完全可以學(xué)習(xí)、參考和借鑒。
二、美國電力市場(chǎng)與電力規(guī)劃特點(diǎn)
由于電力工業(yè)的特殊性，80年代以前，世界上絕大多數(shù)國家，包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的美國，對(duì)電力工業(yè)都是實(shí)行垂直壟斷管理。80年代末期，首先是在英國開啟了以打破壟斷、廠網(wǎng)分開、放松管制、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、建立電力市場(chǎng)為主要特征的電力體制改革。
1992年之前，美國電力工業(yè)由200多個(gè)私營電力公司和約3000個(gè)公共電力實(shí)體（聯(lián)邦、州政府、市政當(dāng)局所有的電力公司和電力合作社）組成。私營電力公司擁有特定區(qū)域內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(quán)，為占全國負(fù)荷75%的電力用戶提供發(fā)輸配售一體化服務(wù)。根據(jù)1935年頒布的《公共事業(yè)控股公司法》，各州公共事業(yè)委員會(huì)（PUC）管制為本州電力用戶提供服務(wù)的私營電力公司，并制定“公正、合理的電價(jià)”。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）管制電力批發(fā)（“為轉(zhuǎn)售而交易”）價(jià)格和州際輸電價(jià)格。
1992年，美國國會(huì)制定《能源政策法》（1992）要求電力公司放開電力輸送領(lǐng)域，推進(jìn)批發(fā)電力市場(chǎng)，促進(jìn)電力競(jìng)爭(zhēng)，授權(quán)FERC批準(zhǔn)批發(fā)市場(chǎng)開放接入，標(biāo)志著美國電力市場(chǎng)正式啟動(dòng)。
2005年，美國國會(huì)制定新的《能源政策法》（2005）授權(quán)FERC監(jiān)督電力可靠性標(biāo)準(zhǔn)和電力公司的市場(chǎng)行為。根據(jù)聯(lián)邦和州政府分權(quán)原則，各州政府有權(quán)根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)發(fā)展水平自主決定改革方案和具體進(jìn)度。
目前，美國各州電力工業(yè)管理模式和市場(chǎng)化程度并不一致，東南部和西部（不含加州）各州維持傳統(tǒng)一體化運(yùn)行，加利福尼亞州、得克薩斯州、新澤西州等29個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)實(shí)施了電力市場(chǎng)化改革。美國電力市場(chǎng)已建立CAISO、ERCOT、PJM等7家獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)（ISO）和區(qū)域輸電組織（RTO），服務(wù)全國2/3的電力負(fù)荷。
1、電力需求預(yù)測(cè)
電力需求預(yù)測(cè)作為電力規(guī)劃工作最為重要、最為基礎(chǔ)性的工作，由美國能源信息署（EIA）負(fù)責(zé)，作為美國能源部下設(shè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析機(jī)構(gòu)，獨(dú)立采集、分析、預(yù)測(cè)能源數(shù)據(jù)，支撐聯(lián)邦政府制定能源政策，促進(jìn)能源市場(chǎng)高效運(yùn)行，幫助公眾了解能源信息和能源與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境相互關(guān)系。EIA負(fù)責(zé)國家層級(jí)的電力需求預(yù)測(cè)研究，作為美國能源規(guī)劃研究組成部分，納入每年發(fā)布的年度能源展望（AEO），規(guī)劃期長達(dá)25年。
為提高能源需求預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，EIA開發(fā)了美國國家能源模型系統(tǒng)（NEMS），分析能源系統(tǒng)各要素間的相互作用，全面研究和分析美國未來的能源供需形勢(shì)。NEMS由國際能源市場(chǎng)、宏觀經(jīng)濟(jì)、能源轉(zhuǎn)換、能源供給、能源需求和能源整合等13個(gè)模塊集合而成，每個(gè)模塊又包含眾多子模型，通過控制模型變量、參數(shù)和假設(shè)，輸入宏觀經(jīng)濟(jì)變量、能源產(chǎn)品、消費(fèi)、價(jià)格、交通、轉(zhuǎn)換等數(shù)據(jù)信息，由能源整合模塊管理NEMS整體數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各模塊輸出信息，迭代得到所有模塊市場(chǎng)均衡結(jié)果。EIA將采集的能源信息納入NEMS模型系統(tǒng)綜合分析，基于能源系統(tǒng)運(yùn)行模擬，開展多種情景模式分析，預(yù)測(cè)美國能源供應(yīng)能力、能源價(jià)格水平、能源消費(fèi)數(shù)量等宏觀經(jīng)濟(jì)參數(shù)，其中包括電力供應(yīng)能力、電力價(jià)格水平和電力需求總量。
電力需求預(yù)測(cè)是作為能源需求預(yù)測(cè)的一部分整體考慮的。
2、電源發(fā)展規(guī)劃
電力市場(chǎng)化改革之前，美國電源規(guī)劃也一直由各州主導(dǎo)。美國各州PUC不僅管制電力價(jià)格，也要管制電能質(zhì)量和服務(wù)成本。它們有權(quán)確定發(fā)電備用容量比例，有權(quán)批準(zhǔn)新建電源項(xiàng)目，指導(dǎo)電力公司規(guī)劃人員制定并提交電源規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)政府能源政策目標(biāo)。根據(jù)聯(lián)邦和州政府分權(quán)原則，各州擁有州內(nèi)發(fā)電設(shè)施建設(shè)批準(zhǔn)權(quán)。
只有核電項(xiàng)目和水電項(xiàng)目需要聯(lián)邦機(jī)構(gòu)許可，聯(lián)邦政府沒有權(quán)力制定國家層級(jí)的電源發(fā)展規(guī)劃。
在實(shí)施電力市場(chǎng)化改革的各州，電源投資不再由各州PUC規(guī)劃官員決策，競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)代替了電源規(guī)劃的作用，在哪里建、何時(shí)建、建什么類型以及是否建電源都圍繞著市場(chǎng)價(jià)格來決定。市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)能否激勵(lì)建設(shè)充足的發(fā)電容量，取決于電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理。FERC相繼頒布《888號(hào)法令》和《2000號(hào)法令》，規(guī)定開放接入原則，要求電力公司在發(fā)電和輸電領(lǐng)域?qū)嵤┕δ芊蛛x和獨(dú)立核算，組建RTO，并由RTO與FERC共同制定交易規(guī)則。
3、電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃
電力市場(chǎng)化之前，美國電力工業(yè)長期條塊分割，200多個(gè)私營電力公司根據(jù)各自負(fù)荷情況和電源分布形成獨(dú)立運(yùn)行電網(wǎng)，再通過雙邊或多邊協(xié)議、聯(lián)合經(jīng)營等方式相互聯(lián)網(wǎng)，逐步形成覆蓋美國本土及加拿大和墨西哥部分地區(qū)的北美聯(lián)合電網(wǎng)，包括北美東部、北美西部、美國得州和加拿大魁北克四個(gè)同步互聯(lián)電網(wǎng)。為應(yīng)對(duì)北美聯(lián)合電網(wǎng)安全可靠穩(wěn)定運(yùn)行需求，于1968年成立了北美電力可靠性委員會(huì)（NERC）為美國國家層級(jí)的輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃規(guī)定了可靠性標(biāo)準(zhǔn)。
《能源政策法》（2005）出臺(tái)后，NERC獲得FERC授權(quán)作為美國電力可靠性組織（ERO），制定發(fā)電和輸電系統(tǒng)可靠性標(biāo)準(zhǔn)并可要求電力公司強(qiáng)制執(zhí)行。NERC下設(shè)可靠性評(píng)估分委會(huì)和9個(gè)區(qū)域可靠性委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)現(xiàn)有和規(guī)劃的發(fā)電和輸電系統(tǒng)進(jìn)行可靠性評(píng)估（規(guī)劃期10年），每年發(fā)布長期可靠性評(píng)估報(bào)告，重點(diǎn)分析北美聯(lián)合電網(wǎng)和各大區(qū)域電網(wǎng)可靠性，提出電力系統(tǒng)運(yùn)行充裕性參考指標(biāo)，指導(dǎo)電力公司新增發(fā)電容量和擴(kuò)展輸電項(xiàng)目，協(xié)調(diào)各區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。
電力市場(chǎng)化改革實(shí)施后，在美國29個(gè)州建立了7個(gè)區(qū)域電力市場(chǎng)，區(qū)域內(nèi)輸電系統(tǒng)運(yùn)營權(quán)和所有權(quán)是分開的，電力公司作為投資者擁有輸電系統(tǒng)所有權(quán)，而將輸電系統(tǒng)運(yùn)營權(quán)交予ISO或RTO。區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃由ISO或RTO負(fù)責(zé)，制訂適合各自特點(diǎn)的規(guī)劃編制流程與方法，經(jīng)各州PUC審核后公開發(fā)布并嚴(yán)格執(zhí)行，各州PUC和各電力公司充分參與規(guī)劃編制，擬建輸電項(xiàng)目納入規(guī)劃且由各州PUC批準(zhǔn)建設(shè)后，各電力公司按照規(guī)劃方案和時(shí)序?qū)嵤?/p>
例如，CAISO是北美西部互聯(lián)電網(wǎng)內(nèi)的一個(gè)ISO，為加利福尼亞州80%的電力負(fù)荷提供輸電服務(wù)。CAISO每年編制輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，從當(dāng)年1月開始至次年3月結(jié)束，以確定第2年建設(shè)項(xiàng)目。
輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃編制流程通常如下：
（1）1月至3月，數(shù)據(jù)收集階段，向電力公司收集各地區(qū)電網(wǎng)負(fù)荷數(shù)據(jù)、在建電源和電網(wǎng)項(xiàng)目信息，整理規(guī)劃研究請(qǐng)求，分析州和聯(lián)邦政府政策以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求，預(yù)測(cè)區(qū)域電力需求和供應(yīng)能力，建立規(guī)劃研究模型。
（2）4月至7月，技術(shù)研究階段，開展可靠性研究評(píng)估系統(tǒng)運(yùn)行安全穩(wěn)定性，開展經(jīng)濟(jì)性研究評(píng)估輸電網(wǎng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益，開展專題研究評(píng)估特定問題的影響。
?。?）8月至10月，請(qǐng)求窗口階段，向電力公司提供初步研究結(jié)果，電力公司提交備選項(xiàng)目清單和下一周期規(guī)劃研究請(qǐng)求。
?。?）11月至次年3月，評(píng)估電力公司提交的備選項(xiàng)目，形成輸電規(guī)劃方案建議，研究報(bào)告初稿廣泛征求利益相關(guān)方意見后，經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)后正式發(fā)布輸電規(guī)劃研究報(bào)告。啟動(dòng)下一周期規(guī)劃編制流程。
電力市場(chǎng)化改革以后，美國十分重視能源需求預(yù)測(cè)工作，把電力需求預(yù)測(cè)作為能源需求預(yù)測(cè)的一部分加以考慮。EIA綜合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門信息，將電力作為能源生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)路徑之一進(jìn)行綜合規(guī)劃，規(guī)劃期長達(dá)25年。
在電源規(guī)劃方面，既沒有全國的電力規(guī)劃，也沒有各州的電源規(guī)劃，各個(gè)電源投資主體完全根據(jù)電力需求預(yù)測(cè)的情況、輸電網(wǎng)規(guī)劃的情況，自主決定在哪里投資建設(shè)電源。當(dāng)然，一個(gè)客觀的現(xiàn)實(shí)是美國也沒有規(guī)劃建設(shè)的核電和水電了，如果有，也許就是另外一種情況了。FERC通過建立市場(chǎng)規(guī)則和監(jiān)管市場(chǎng)行為，運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電源投資，發(fā)揮傳統(tǒng)電源規(guī)劃職能。
在輸電網(wǎng)規(guī)劃方面，有專門的機(jī)構(gòu)（ISO或RTO）負(fù)責(zé)編制所管轄區(qū)域的輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，有規(guī)范的規(guī)劃編制流程和方法，經(jīng)各州的PUC審核后公開發(fā)布并嚴(yán)格執(zhí)行。
三、電力規(guī)劃工作應(yīng)適應(yīng)能源革命和電力市場(chǎng)化改革
前已述及，中美兩國電力工業(yè)有很大的不同，但也存在著十分相同的背景，中國的電力規(guī)劃工作不可能完全照搬美國，但有些好的做法完全可以參考和借鑒。
中國電力工業(yè)的一大特點(diǎn)是煤炭的基礎(chǔ)地位，煤炭發(fā)電雖然近些年在持續(xù)下降，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2016年1-6月數(shù)據(jù)全國絕對(duì)發(fā)電量27595億千瓦時(shí)，同比增長1%。其中，全國火力絕對(duì)發(fā)電量20579億千瓦時(shí)，占比74.58%；水力絕對(duì)發(fā)電量4811億千瓦時(shí)，占比17.43%；核能發(fā)電量964億千瓦時(shí)，占比3.49%；風(fēng)力絕對(duì)發(fā)電量1065億千瓦時(shí)，占比3.86%；太陽能絕對(duì)發(fā)電量175億千瓦時(shí)，占比0.64%。而美國2016年4月份各資源發(fā)電量占比為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。
中國電力工業(yè)的第二大特點(diǎn)是資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，北電南送和西電東送是現(xiàn)實(shí)也是未來一段時(shí)期內(nèi)規(guī)劃必須考慮的問題，而美國不存在這個(gè)問題。
但中美兩國在電力規(guī)劃方面也存更大的共同背景：
一是電力市場(chǎng)化的改革方向。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，電力體制改革速度不斷加快。
二是共同面臨能源革命的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，而且，中國面臨的挑戰(zhàn)更大，無論在市場(chǎng)化改革還是能源轉(zhuǎn)型，美國的許多做法都值得我們學(xué)習(xí)、參考和借鑒。
具體建議如下：
進(jìn)一步加強(qiáng)電力需求預(yù)測(cè)工作
1、把電力需求預(yù)測(cè)工作作為一項(xiàng)獨(dú)立的工作與電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃分開進(jìn)行。
?。?）電力需求預(yù)測(cè)工作是電力規(guī)劃其他方面工作的基礎(chǔ)，電力需求預(yù)測(cè)準(zhǔn)確與否會(huì)直接影響電力規(guī)劃工作的結(jié)果。
?。?）電力需求預(yù)測(cè)不涉及具體項(xiàng)目，爭(zhēng)議不大，可以單獨(dú)開展，單獨(dú)發(fā)布。
?。?）電力需求預(yù)測(cè)工作和國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)展密切相關(guān)，和能源需求密切相關(guān)，研究電力需求必然要更加深入的去研究國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及總的能源需求狀況。
?。?）對(duì)電力需求預(yù)測(cè)人員的專業(yè)要求與對(duì)電源和電網(wǎng)規(guī)劃人員的要求有很大的不同。
2、委托專門的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)常年進(jìn)行電力需求預(yù)測(cè)工作，常年進(jìn)行長期，中期，5年和下一年度的電力需求預(yù)測(cè)預(yù)測(cè)工作，每年出版下一年度的電力需求預(yù)測(cè)報(bào)告，同時(shí)修訂5年規(guī)劃電力需求預(yù)測(cè)報(bào)告，中期和長期的電力需求預(yù)測(cè)報(bào)告可以每3年或5年加以修訂出版。
調(diào)整電源規(guī)劃工作的重點(diǎn)
前文提到的電力規(guī)劃中的預(yù)測(cè)與執(zhí)行的偏差問題，很大程度上是由于電源規(guī)劃引起的。中國電力市場(chǎng)化改革的最主要特點(diǎn)首先是放開了對(duì)電源的嚴(yán)格管制，實(shí)行電源投資主體的多元化，而電價(jià)改革和電力市場(chǎng)建立相對(duì)滯后。電價(jià)沒有放開，市場(chǎng)無法對(duì)資源配置起到調(diào)節(jié)作用，投資主體看到的是相對(duì)固定的上網(wǎng)電價(jià)，因此大量投資電源建設(shè)，在電源已經(jīng)富裕的情況下，仍在繼續(xù)投資電源建設(shè)，甚至在政府明令禁止的情況下仍在違規(guī)建設(shè)，以為仍有利可圖，由這一點(diǎn)可以看出，不僅電力規(guī)劃起不到指導(dǎo)作用，政府的三令五申也會(huì)失靈，無形的手比有形的手更加有力。
然而，實(shí)際情況是，電價(jià)雖然維持不變，但發(fā)電利用小時(shí)數(shù)卻持續(xù)走低，從2004年的5991小時(shí)，逐年走低至2009年的4839小時(shí)，之后呈波動(dòng)下降趨勢(shì)，2011年反彈至5294小時(shí)，2013年反彈至5012小時(shí)，之后連年下降，一直到2015年已降至4329小時(shí)。2016年上半年火電設(shè)備平均利用小時(shí)為1964小時(shí)，減少194小時(shí)。
預(yù)計(jì)今年火電設(shè)備利用小時(shí)將很可能降至4000小時(shí)以下。電源建成了卻不能按預(yù)期發(fā)電，再高的電價(jià)也沒有用，電源的效益也就持續(xù)下降。如果按火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)5000小時(shí)為正常的話，那么4000小時(shí)就意味著有大約20%火電設(shè)備沒有被利用，目前全國火電的總裝機(jī)為10億千瓦，20%就是2億千瓦。
1、盡快建立和完善電力市場(chǎng)，放開電價(jià)，實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。通過正確的價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電源投資，提高電力系統(tǒng)的整體運(yùn)行效率和效益。
2、加強(qiáng)全國電源規(guī)劃工作，全國的電源規(guī)劃要進(jìn)一步突出重點(diǎn)，突出總量平衡，突出跨區(qū)、跨省送電項(xiàng)目，突出電源結(jié)構(gòu)的合理性，突出新能源、分布式電源、儲(chǔ)能技術(shù)等戰(zhàn)略性問題。
3、逐步弱化省一級(jí)的電源規(guī)劃，通過電力市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)決定電源建設(shè)，逐步向市場(chǎng)決定電源投資轉(zhuǎn)化。
4、委托專門的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行全國的電源規(guī)劃工作，每年編制和出版或修訂5年全國電源規(guī)劃報(bào)告，同時(shí)，每3年或者5年編制和出版中期和長期的全國電源規(guī)劃報(bào)告。
進(jìn)一步完善和加強(qiáng)電網(wǎng)的規(guī)劃工作
由于電網(wǎng)的自然壟斷屬性，電力市場(chǎng)化改革后電網(wǎng)的投資和建設(shè)仍然屬于國家管制范圍，不屬于由市場(chǎng)決定資源配置（建設(shè)）的范圍。但由于電源建設(shè)中市場(chǎng)配置資源的決定性作用越來越強(qiáng)，要求我們要改變傳統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃的做法。
1、加強(qiáng)國家層面的電網(wǎng)規(guī)劃工作，加強(qiáng)中長期電網(wǎng)規(guī)劃工作，中長期電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)包括電源規(guī)劃的內(nèi)容，把電力系統(tǒng)作為一個(gè)整體考慮，加強(qiáng)電力系統(tǒng)戰(zhàn)略性問題的研究。
例如，未來中國電網(wǎng)的互聯(lián)格局，更高一級(jí)電壓等級(jí)的必要性，“西電東送”、“北電南送”等遠(yuǎn)距離送電的發(fā)展前景，風(fēng)電、大陽能、分布式能源、儲(chǔ)能技術(shù)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等等因素可能對(duì)未來中國電網(wǎng)格局產(chǎn)生及其重要的影響，這些問題僅僅靠5年規(guī)劃是難以回答的。
2、加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃編制工作的規(guī)范性和公開性?？梢晕袑ｉT的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行全國的電網(wǎng)規(guī)劃工作，每年編制和出版或修訂5年電網(wǎng)規(guī)劃報(bào)告，同時(shí)，每3年或者5年出版中期和長期的電網(wǎng)規(guī)劃報(bào)告。
5年電網(wǎng)規(guī)劃必須及時(shí)編制和發(fā)布，如不及時(shí)發(fā)布不僅要影響到電網(wǎng)自身的建設(shè)，也將影響到電源投資者的投資方向。
3、省一級(jí)電網(wǎng)規(guī)劃的重點(diǎn)可以放在5年規(guī)劃上，規(guī)劃內(nèi)容的重點(diǎn)應(yīng)放在如何適應(yīng)所在地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要上，如何適應(yīng)當(dāng)?shù)仉娫吹慕尤胄枨笊?，在確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的前提下，要滿足供需兩側(cè)接入的需要。
電力規(guī)劃工作必須要有足夠的預(yù)算
前面多次提到了，電力規(guī)劃可以委托專門的電力規(guī)劃機(jī)構(gòu)進(jìn)行。但目前我國專門的電力規(guī)劃機(jī)構(gòu)中還沒有一個(gè)和美國EIA那樣的專門的機(jī)構(gòu)類似，還是要在市場(chǎng)上賺錢才可以生存。EIA作為美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，2016年有工作人員370人，國會(huì)批準(zhǔn)的年預(yù)算有1.22億美元。
任何一個(gè)專門的電力規(guī)劃機(jī)構(gòu)如果沒有足夠的人員和預(yù)算作為支撐，在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的條件下，專門的電力規(guī)劃機(jī)構(gòu)也很難做好規(guī)劃工作。而電力規(guī)劃工作是沒有直接經(jīng)濟(jì)效益的，規(guī)劃工作的最大效益是全社會(huì)的，是“電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性”文件，是一項(xiàng)極其重要的工作。“規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)”。
四、結(jié)語
電力規(guī)劃工作是否需要革命是個(gè)很大的題目，本文不可能給出明確的結(jié)論，但電力規(guī)劃工作為了適應(yīng)能源革命和電力市場(chǎng)化的改革方向，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)現(xiàn)有的管理方式、管理體制、工作方法、工作內(nèi)容等做出大的改變，否則將難以回答中國電力工業(yè)發(fā)展的宏觀性和戰(zhàn)略性的問題，也難以避免今后的電力規(guī)劃預(yù)測(cè)偏差過大或者發(fā)布不及時(shí)的狀況。
