(三)電力工業(yè)發(fā)展歷程

　　電力工業(yè)一直是我國工業(yè)發(fā)展和投資的重點，經(jīng)過近七十年的發(fā)展，我國電力工業(yè)已經(jīng)建成了世界上最大的國家電網(wǎng)，擁有世界最大的發(fā)電能力。我國電力工業(yè)的發(fā)展歷程，大致可以分為三個發(fā)展時期(見圖4)。

　　第一個時期是恢復(fù)與初步發(fā)展期(1949～1980年)。這一時期的共同特點是電力工業(yè)在完全的計劃體制下運行，并且經(jīng)歷了1958年“大躍進”，1966～1976年“文化大革命”的動蕩，但由于電力供應(yīng)短缺一直是能源供應(yīng)的短板，電力工業(yè)始終是國家投資優(yōu)先保障的領(lǐng)域。幾乎每一個五年計劃中，都有一批大中型火電站、水電站或者電網(wǎng)建設(shè)工程規(guī)劃。因此，電力供應(yīng)能力和發(fā)電量依然保持穩(wěn)定增長。1949～1980年，我國電力裝機容量從185萬千瓦增加到6587萬千瓦，增加了35倍，年均增長206萬千瓦;發(fā)電量從43億千瓦時增加到3006億千瓦時，增加了69倍，年均增長95億千瓦時。裝機容量和發(fā)電量躍居世界第8和第7。

　　第二個時期是穩(wěn)定增長期(1981～2000年)。這是電力工業(yè)穩(wěn)定增長，同時電力工業(yè)體制變動較大的時期。為解決電力工業(yè)投資嚴重不足問題，從1981年開始，國家逐步放松行業(yè)的政策限制，推動行業(yè)和企業(yè)改革。“七五”期間(1986～1990年)，按照國務(wù)院提出的“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”的方針，改革電力投資體制，明確了一系列有利于集資辦電的政策。1988年10月，國務(wù)院印發(fā)電力工業(yè)體制改革方案，推動電力工業(yè)的公司化改組，成立中國電力聯(lián)合會，實現(xiàn)了電力工業(yè)的行政管理、企業(yè)管理和行業(yè)自律性管理職能的初步分開。1998年，撤銷電力工業(yè)部，電力行業(yè)企業(yè)職能由新成立的國家電力公司承擔，電力集團公司改組為國家電力公司的集團公司(中國電業(yè)史志編纂委員會，1998)。

　　電力投資政策放松與體制改革，極大地調(diào)動了各方電力投資積極性。1981～2000年，我國電力發(fā)電裝機從6913萬千瓦增加到31932萬千瓦，增加了3.6倍，年均增加1300萬千瓦;發(fā)電量從3093億千瓦時增加到13556億千瓦時，增加了，年均增加550億千瓦時。電網(wǎng)結(jié)構(gòu)與運行穩(wěn)定性不斷改善，電力系統(tǒng)基本上進入了大電網(wǎng)、大電廠、大機組、高電壓輸電、高度自動控制的時代。

　　2001年，我國電力工業(yè)進入快速增長時期。2001～2017年，我國電力裝機容量從33849萬千瓦增加到177708萬千瓦，增加了4.3倍，年均增加將近9000萬千瓦;發(fā)電量從14808億千瓦時增加到64951億千瓦時，增加了3.4倍，年均增加3100億千瓦時，相當于英國或者意大利的年發(fā)電量。

　　電力工業(yè)進入加速發(fā)展時期的基本推動力是我國工業(yè)進入重化工階段帶動電力需求的快速增長。此外，這一時期實施的兩次電力體制改革對電力工業(yè)快速發(fā)展也起到一定推動作用。第一次是2002年以“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”為改革內(nèi)容的電力體制改革。但這次改革僅僅實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”就停滯不前。第二次是2015年啟動的以“放開兩頭，管住中間”為主要內(nèi)容的電力體制改革，目前正在推進之中(馮永晟，2018)。

　　二、中國能源工業(yè)管理體制的演變

　　中國能源工業(yè)七十年發(fā)展也伴隨著管理體制的變化。能源工業(yè)管理體制可能是我國變動最為頻繁的體制之一。1949～2017年間，能源工業(yè)管理機構(gòu)的重大變動(相關(guān)機構(gòu)的設(shè)立、撤銷、拆分或合并)將近20次(金碚，2010))。能源管理機構(gòu)變動次數(shù)遠遠超過政府換屆的次數(shù)。從中央層面能源管理機構(gòu)變化角度，我國能源管理體制自1949年迄今可以劃分為四個時期。

　　(一)能源工業(yè)部門管理為主階段(1949～1979年)

　　1949年10月，中央人民政府政務(wù)院成立燃料工業(yè)部作為統(tǒng)一的能源工業(yè)管理機構(gòu)，下設(shè)煤炭管理總局、電力管理總局、石油管理總局和水利發(fā)電建設(shè)總局，分別管理煤炭、電力、石油工業(yè)?！耙晃濉庇媱澩瓿珊?，為加快煤炭、石油和電力行業(yè)發(fā)展，1955年國務(wù)院撤銷了燃料工業(yè)部，分別成立了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、電力工業(yè)部，實行能源行業(yè)分業(yè)管理，管理權(quán)高度集中于中央。

　　此后，中央政府經(jīng)歷了多次機構(gòu)膨脹和機構(gòu)精簡的輪回，能源工業(yè)管理部門也經(jīng)歷了多次撤銷、合并和重新設(shè)立的過程。1958年在國務(wù)院機構(gòu)精簡改革中，電力工業(yè)部與水利部合并為水利電力部。1960年中央再次強調(diào)集中統(tǒng)一管理，政府機構(gòu)再度膨脹。1970年國務(wù)院撤并部分機構(gòu)，煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部合并為燃料化學(xué)工業(yè)部。1975年，國務(wù)院重新恢復(fù)、建立部分部委機構(gòu)。撤銷燃料化學(xué)工業(yè)部，成立煤炭工業(yè)部和石油化學(xué)工業(yè)部。1978年以后，為適應(yīng)“文革”后國民經(jīng)濟調(diào)整任務(wù)，國務(wù)院再次增設(shè)了部分機構(gòu)，其中與能源工業(yè)管理有關(guān)的中央管理機構(gòu)為：1978年3月撤銷石油化學(xué)工業(yè)部，成立石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部;1979年2月水利電力部分拆為電力工業(yè)部和水利部(周鳳起和王慶一，2002)。

　　(二)嘗試推動能源綜合管理(1980～1998年)

　　1980～1998年間中國先后兩次在中央一級進行能源綜合管理體制改革，但遺憾的是沒有獲得成功。1980年成立了國家能源委員會。委員會主任由傳奇的獨臂將軍余秋里擔任，石油部、煤炭部和水利電力部的部長擔任副主任。國家能源委員會成立的背景是經(jīng)過十年“文革”動亂，電、油、煤都很缺乏。中央希望通過加強能源綜合管理來加快推動能源工業(yè)發(fā)展，改善能源供應(yīng)。但僅僅兩年后，也就是1982年，國家能源委員會因為沒有起到預(yù)期作用被撤銷。

　　盡管能源領(lǐng)域第一次統(tǒng)一管理的試驗遭遇失敗，但在改革開放后能源短缺的現(xiàn)實壓力下，能源管理體制的市場化改革開始萌芽。1985年，國務(wù)院提出政企分開，要求政府機構(gòu)減少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的職能，加強宏觀調(diào)控職能。這為再次成立綜合的能源管理部門提供了新的可能。1988年6月實施的國務(wù)院機構(gòu)改革中，撤銷了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，成立了能源部，以加強宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃。能源部不再直接管理企業(yè)，主要職能是制定并實施能源發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)行政策、法令和計劃。同時在煤炭行業(yè)成立了三家公司，即煤炭統(tǒng)配煤礦總公司，東北內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)聯(lián)合公司，中國地方煤礦聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營公司，油氣行業(yè)成立了中國石油天然氣總公司和中國海洋石油總公司，核能行業(yè)成立了中國核工業(yè)總公司。撤銷水利電力部，電力部分歸能源部(周鳳起和王慶一，2002)。

　　然而，由于上述國有能源企業(yè)基本屬于“行政性總公司”，還承擔一定的行業(yè)管理職能，沒有真正實現(xiàn)政企分離。這些國有能源“總公司”基本都是直屬于國務(wù)院的“部級公司”，級別上與能源部平級，能源部難以實施有效管理。同時，由于能源項目的審批權(quán)仍在國家計委，這在相當程度上削弱了能源部的管理權(quán)威。因此，在1993年的政府換屆中，能源部被撤銷，再次組建了電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。至此，1980年以來嘗試的能源綜合管理體制改革基本失敗，能源管理又回到了以煤炭、石油和電力工業(yè)分部門管理主導(dǎo)的階段。這種狀況直到1998年的政府機構(gòu)改革才逐步變化。