(三)構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管與綜合管理相結(jié)合的能源管理體制(1999～2013年)
1998年3月，國(guó)務(wù)院進(jìn)行新一輪大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革。這次改革的目標(biāo)是建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。根據(jù)改革方案，能源部門(mén)撤銷(xiāo)了煤炭工業(yè)部和電力工業(yè)部，煤炭工業(yè)部改組為國(guó)家煤炭工業(yè)局，歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委還設(shè)立了電力司和國(guó)家石油化工總局，承擔(dān)電力與石油天然氣工業(yè)的行業(yè)管理職能。
2000年，中國(guó)在實(shí)行政企分開(kāi)的基礎(chǔ)上,按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,改革了現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)察體制，設(shè)立國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局。該局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),與國(guó)家煤炭工業(yè)局一個(gè)機(jī)構(gòu),兩塊牌子。國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局是國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理的負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),承擔(dān)由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)察職能(張祥福，2003)。
2001年2月日,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署和要求,宣布撤銷(xiāo)了9個(gè)委管?chē)?guó)家局,包括煤炭工業(yè)局、石油化學(xué)工業(yè)局。2003年3月國(guó)務(wù)院決定撤銷(xiāo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，煤炭、電力、石油工業(yè)的管理職能合并到國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。同月，國(guó)家發(fā)改委組建能源局。
2002年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)5號(hào)文件，決定在電力工業(yè)實(shí)行以打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)的市場(chǎng)化改革。作為與電力市場(chǎng)化改革配套的一項(xiàng)措施，國(guó)家對(duì)電力工業(yè)管理體制進(jìn)行了改革，成立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)(朱成章，2004)。
2005年，針對(duì)我國(guó)能源需求增長(zhǎng)過(guò)快，供需矛盾緊張，以及各能源行業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，中國(guó)政府從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)了對(duì)能源工作的宏觀調(diào)控，成立了由國(guó)務(wù)院總理任組長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)改委、外交部、國(guó)防科工委、國(guó)資委、商務(wù)部、電監(jiān)會(huì)等政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國(guó)家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)能源戰(zhàn)略規(guī)劃和重大政策等前瞻性、綜合性、戰(zhàn)略性工作進(jìn)行指導(dǎo)。同時(shí)成立副部級(jí)的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)。
2008年，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)了組建國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)家能源局。國(guó)家能源委員會(huì)是高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究擬定國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議國(guó)家能源安全和能源發(fā)展中的重大問(wèn)題。國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)能源行業(yè)管理，將國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及其機(jī)構(gòu)(發(fā)改委下屬的能源局)，與國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入國(guó)家能源局。
(四)能源工業(yè)管理體制從“政監(jiān)分離”轉(zhuǎn)向“政監(jiān)合一”
在2013年推行“大部制”改革中，電力監(jiān)管委員會(huì)被撤銷(xiāo)，其職責(zé)并入國(guó)家能源局。原來(lái)的國(guó)家能源局也因此而重新組建。電力監(jiān)管委員會(huì)作為我國(guó)唯一的能源專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的撤銷(xiāo)，標(biāo)志著我國(guó)能源工業(yè)管理體制從“政監(jiān)分離”轉(zhuǎn)向“證監(jiān)合一”。
在政監(jiān)合一的格局之下，新組建的國(guó)家能源局不僅繼承了原國(guó)家電監(jiān)會(huì)電力市場(chǎng)監(jiān)管方面的職能，還增加了國(guó)家能源規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策和重大項(xiàng)目在地方執(zhí)行情況的監(jiān)管職能。但是，執(zhí)行專(zhuān)業(yè)監(jiān)管的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量減少了。而且，地方電力監(jiān)管職能在并入國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)后，監(jiān)管力量和監(jiān)管能力受到明顯影響。因此，“證監(jiān)合一”能源管理體制下如何更加有效地進(jìn)行能源監(jiān)管還需要進(jìn)一步探索和完善。
三、中國(guó)能源工業(yè)七十年發(fā)展的成績(jī)
我國(guó)能源工業(yè)經(jīng)過(guò)發(fā)展，特別是1978年改革開(kāi)放后的四十年間，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)提供能源支撐。從能源是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件這一視角看，可以從如下三個(gè)方面來(lái)概括能源工業(yè)發(fā)展的成績(jī)：一是能源供應(yīng)保障能力，二是能源技術(shù)與裝備水平，三是清潔高效利用與節(jié)能減排水平。
(一)煤炭與電力工業(yè)供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)
1949年至2017年，中國(guó)能源工業(yè)從一個(gè)能源生產(chǎn)“小國(guó)”變成世界第三大能源生產(chǎn)國(guó)和第一大能源消費(fèi)國(guó)，煤炭與電力工業(yè)供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)。
我國(guó)煤炭工業(yè)經(jīng)過(guò)七十年發(fā)展，已經(jīng)成為世界最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)。2017年，我國(guó)煤炭產(chǎn)量為35.2億噸，占全球煤炭產(chǎn)量的45.6%，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需一次能源的60.4%來(lái)自煤炭。煤炭生產(chǎn)從最初的小而散轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮同F(xiàn)代化煤礦為生產(chǎn)主體，全國(guó)煤礦數(shù)量從20世紀(jì)80年代的8萬(wàn)多家大幅減少到2017年底的7000家以下。其中，年產(chǎn)120萬(wàn)噸及以上的大型現(xiàn)代化煤礦達(dá)到1200多處，產(chǎn)量占全國(guó)的75%以上。目前，14個(gè)大型煤炭基地產(chǎn)量占全國(guó)的94.3%。內(nèi)蒙古、山西、陜西、新疆、貴州、山東、河南、安徽8個(gè)億噸級(jí)(省區(qū))原煤產(chǎn)量占全國(guó)產(chǎn)量的86.8%。
目前，我國(guó)是電力供應(yīng)保障能力最強(qiáng)的國(guó)家之一。2009年我國(guó)電網(wǎng)規(guī)模超過(guò)美國(guó)，躍居世界第一。2011年，中國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量與發(fā)電量超過(guò)美國(guó)，成為世界第一。到2017年底，中國(guó)電力總裝機(jī)和年發(fā)電量分別為17.7億千瓦和6.4萬(wàn)億千瓦時(shí);電網(wǎng)主網(wǎng)架由220千伏提升至500(750)千伏，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，特高壓1000千伏交流、±800千伏直流輸電線路相繼投運(yùn)，35千伏及以上輸電線路長(zhǎng)度達(dá)到182.6萬(wàn)千米，變電設(shè)備容量66.3億千伏安。中國(guó)電網(wǎng)從覆蓋率低、聯(lián)通性低、電壓低的“三低”電網(wǎng)，發(fā)展成為世界上能源資源配置能力最為強(qiáng)大、并網(wǎng)新能源裝機(jī)規(guī)模最大、高壓輸電線路最多的電網(wǎng);從安全運(yùn)行水平低的電網(wǎng)，發(fā)展成為世界安全運(yùn)行水平最高的電網(wǎng)之一。
(二) 能源工業(yè)技術(shù)能力與裝備水平大幅提升
七十年來(lái)，中國(guó)能源工業(yè)技術(shù)裝備水平有大幅提高，通過(guò)引進(jìn)、消化、吸收、創(chuàng)新和集成創(chuàng)新，部分技術(shù)實(shí)現(xiàn)原始創(chuàng)新，為我國(guó)能源工業(yè)發(fā)展和能源供應(yīng)提供了技術(shù)保障。
我國(guó)煤炭工業(yè)技術(shù)裝備整體處于國(guó)際先進(jìn)水平。煤礦綜合機(jī)械化水平快速提升，大型煤炭企業(yè)采煤機(jī)械化程度由1978年的32.5%提高到2017年的97.1%。綜采放頂煤技術(shù)日益成熟，一些關(guān)鍵技術(shù)取得突破性進(jìn)展。比如，電液控制閥關(guān)鍵技術(shù)結(jié)束了長(zhǎng)期依賴進(jìn)口的局面，首座TBM施工長(zhǎng)距離煤礦斜井建成啟用，首臺(tái)全斷面矩形快速掘進(jìn)機(jī)投入使用，首臺(tái)礦用全斷面硬巖快速掘進(jìn)機(jī)、首套煤礦大型護(hù)盾式快速掘錨裝備研制成功，8米大采高采煤機(jī)、8.2米超大采高智能輸送系統(tǒng)、3～4米煤層千萬(wàn)噸級(jí)智能化綜采成套裝備實(shí)現(xiàn)了國(guó)產(chǎn)化，一批千萬(wàn)噸級(jí)礦井群和智能化開(kāi)采工作面已經(jīng)建成，具有國(guó)際先進(jìn)水平和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的煤礦綜采成套裝備開(kāi)始向俄羅斯、澳大利亞等采煤國(guó)家輸出(中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)，2018)。
我國(guó)石油天然氣工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新從點(diǎn)的突破向系統(tǒng)性開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變。多年來(lái)，我國(guó)石油工業(yè)不僅實(shí)現(xiàn)連續(xù)型油氣聚集等地質(zhì)理論的創(chuàng)新，還發(fā)展完善了低滲及稠油高效開(kāi)發(fā)、三次采油等世界領(lǐng)先的技術(shù)系列，大型成套壓裂機(jī)組、近鉆頭端地質(zhì)導(dǎo)向系統(tǒng)等核心技術(shù)裝備國(guó)產(chǎn)化取得突破。掌握了300 米水深勘探開(kāi)發(fā)成套技術(shù)，具備了1500米水深自主勘探開(kāi)發(fā)能力和 3000 米水深工程技術(shù)裝備及作業(yè)能力，建成投運(yùn)“海洋石油“981”深水半潛式鉆井平臺(tái)。許多技術(shù)裝備打破了國(guó)際壟斷，達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平(國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局，2016b)。天然氣工業(yè)初步掌握了頁(yè)巖氣綜合地質(zhì)評(píng)價(jià)技術(shù)、3500 米以淺鉆完井及水平井大型體積壓裂技術(shù)等，橋塞實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化。形成了復(fù)雜氣藏超深水平井的鉆完井、分段壓裂技術(shù)體系。形成了高煤階煤層氣開(kāi)發(fā)技術(shù)體系，初步突破了煤礦采動(dòng)區(qū)瓦斯地面抽采等技術(shù)(國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局，2016a)。
2017年8月6日，塔里木盆地的順北油氣田“順北評(píng)2H井”完鉆井深達(dá)8433米，創(chuàng)下亞洲最深井、最深定向井兩項(xiàng)紀(jì)錄，攻克了平均埋藏深度超7000米，超深、超高壓、超高溫世界鉆井難題，標(biāo)志著中國(guó)油氣田超深井鉆井技術(shù)走在了世界前列。
我國(guó)電力工業(yè)技術(shù)裝備總體處于國(guó)際先進(jìn)或領(lǐng)先水平。我國(guó)電力工業(yè)以擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的大型發(fā)電成套裝備、特高壓輸變電成套裝備、智能電網(wǎng)用成套裝備等為代表的電力裝備已經(jīng)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平;超超臨界機(jī)組實(shí)現(xiàn)自主開(kāi)發(fā)，主要參數(shù)達(dá)到世界先進(jìn)水平;百萬(wàn)千瓦空冷發(fā)電機(jī)組、二次再熱技術(shù)、大型循環(huán)流化床發(fā)電技術(shù)世界領(lǐng)先，大型整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電(IGCC)、大型褐煤鍋爐具備自主開(kāi)發(fā)能力。中國(guó)水電在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備制造等方面均處于世界領(lǐng)先地位，80萬(wàn)千瓦、100萬(wàn)千瓦水輪機(jī)組制造技術(shù)中國(guó)獨(dú)有。中國(guó)“華龍一號(hào)”三代核電技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用走在世界前列。中國(guó)風(fēng)電已形成較完整的大容量風(fēng)電機(jī)組設(shè)計(jì)、制造體系，單機(jī)容量5兆瓦風(fēng)電機(jī)組已批量投產(chǎn)、6.7兆瓦機(jī)組已投入試運(yùn)行(范思立，2018)。
(三)能源清潔高效利用與節(jié)能減排水平明顯改善
能源的清潔高效利用與節(jié)能減排水平對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和低碳社會(huì)至關(guān)重要。近年來(lái)，我國(guó)能源清潔高效利用與節(jié)能減排水平明顯改善，部分指標(biāo)達(dá)到世界先進(jìn)或領(lǐng)先水平。
能源清潔高效利用水平的提高，主要體現(xiàn)在：一是原煤入選率大幅提高。我國(guó)原煤入選率從1978年的16.7%提高到2017年的70.2%，接近世界先進(jìn)水平。二是火力發(fā)電裝機(jī)規(guī)模結(jié)構(gòu)改善有效降低發(fā)電能耗。1978～2017年，我國(guó)30萬(wàn)千瓦及以上火電機(jī)組裝機(jī)容量占全國(guó)火電裝機(jī)容量的比重，從3.82%提升到2017年的73.69%，總裝機(jī)百萬(wàn)千瓦以上的發(fā)電廠數(shù)量，從2座增加到2017年的449座。
我國(guó)煤電機(jī)組的發(fā)電效率、資源利用水平、污染物和二氧化碳排放控制水平，均達(dá)到世界先進(jìn)水平。2017年，每千瓦時(shí)火電發(fā)電量的煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量，分別為0.06克、0.26克、0.25克，處于世界先進(jìn)水平。燃煤電廠100%實(shí)現(xiàn)脫硫后排放，92.3%火電機(jī)組實(shí)現(xiàn)煙氣脫硝，70%的煤電裝機(jī)容量已經(jīng)完成超低排放改造(天然氣電廠排放標(biāo)準(zhǔn))(齊正平 林衛(wèi)斌，2018)。
此外，通過(guò)大力發(fā)展非化石能源裝機(jī)，推動(dòng)電力結(jié)構(gòu)清潔低碳化，也是實(shí)現(xiàn)能源清潔利用和減排的一條路徑。2017年，中國(guó)非化石能源裝機(jī)6.9億千瓦、發(fā)電量1.9萬(wàn)億千瓦時(shí)，約占總裝機(jī)容量的38.8%、年發(fā)電量的30.3%。
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